Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wojewoda Pomorski nakazał Sopotowi zwrot ok. 850 tys. zł przekazanych opiekunom dorosłych osób z niepełnosprawnościami
• Miasto wypłaciło im świadczenia pielęgnacyjne zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 2014 r. - a nie z ciągle niezmienioną ustawą o świadczeniach rodzinnych
• Rzecznik Praw Obywatelskich przyłączył się do odwołania Sopotu do Ministra Finansów - wniósł aby decyzję wojewody uchylić, a sprawę umorzyć
• Miasto miało bowiem obowiązek uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a wojewoda wydał swą decyzję z naruszeniem prawa

Przepisy uzależniają wsparcie dla opiekuna osoby z niepełnosprawnością od tego, na jakim etapie życia stwierdzono niepełnosprawność. Jeśli w dzieciństwie – świadczenie pielęgancyjne wynosi 1470 zł miesięcznie, a jeśli w wieku dorosłym – 520 zł. Jeszcze w październiku 2014 r. Trybunał Konstytucyjny uznał takie rozwiązanie za sprzeczne z konstytucyjną zasadą równego traktowania (sprawa K 38/13).

Trybunał w uzasadnieniu wyroku wskazał, że poprawienie stanu prawnego należy do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Dotychczas żaden rząd wyroku jednak nie wykonał.

W tej sytuacji opiekunowie dorosłych osób z niepełnosprawnościami, którym organy samorządowe przyznają najwyżej niskie wsparcie, idą z tym do sądów, a te przyznają im rację - odmawiając uwzględnienia zakwestionowanej podstawy prawnej. Są też samorządy, które nie czekając na sądy, pomagają opiekunom tak, jak nakazał Trybunał. Przyznają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wieku osoby, nad którą sprawowana jest opieka.

Miasto Sopot wypłacało takie właśnie świadczenie od wejścia w życie wyroku Trybunału - w sposób prawidłowy i zgodnie z sentencją wyroku. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wypłacił w sumie1081 takich świadczeń w łącznej kwocie  846 310,26 zł.

Decyzja wojewody i jej skutki

W kwietniu i maju 2019 r. Wojewoda Pomorski (organ reprezentujący rząd w terenie) przeprowadził na zlecenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kontrolę w MOPS. Kontrolerzy uznali, że przyznawanie i wypłata świadczeń pielęgnacyjnych opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu odpowiednio 18. lub 25. roku życia w przypadku nauki w szkole lub szkole wyższej, jest niezgodne z przepisami prawa.

Wskazali na uzasadnienie wyroku TK, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Zdaniem kontrolujących Trybunał nie przesądził, jaki model ustalania świadczeń dla opiekunów należy przyjąć, przy czym zaznaczył, że wykonanie wyroku należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien tego dokonać w celu przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją, z uwzględnieniem poprawnie nabytych praw zainteresowanych.

Dlatego wykrywszy, że opiekunowie dorosłych osób z niepełnosprawnością dostają tam takie samo wsparcie, jak opiekunowie dzieci, wojewoda wezwał prezydenta Sopotu do zwrotu 846 310,26 zł wraz z odsetkami. Powołał się na stanowisko MRPiPS z 9 kwietnia 2018 r., że przy przyznawaniu prawa do świadczeń pielęgnacyjnych opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych organy właściwe mają bezwzględny obowiązek przestrzegania przepisów niekonstytucyjnej ustawy (art. 17 ust. 1b ustawy).

RPO zwracał uwagę ministrowi, że takie stanowisko jest nie do przyjęcia, ponieważ pomija skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału. Stanowisko Rzecznika co do wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych po wejściu w życie wyroku TK znajduje pełne potwierdzenie w jednolitym i utrwalonym  orzecznictwie sądów. Sprowadza się do tego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Dlatego działania kontrolerów wojewody budziły zasadnicze wątpliwości Rzecznika. Rzecznik przedstawił też minister rodziny argumentację prawną na potwierdzenie, że stanowisko resortu i wojewody nie może być uznane za zgodne z konstytucyjnymi standardami demokratycznego państwa prawnego. W licznych listach do Rzecznika opiekunowie osób z niepełnosprawnościami oraz sami niepełnosprawni wyrażali głębokie zaniepokojenie brakiem działań ustawodawczych zmierzających do wykonania wyroku K 38/13. Podkreślali szczególnie trudną sytuację tej grupy osób.

Prezydent Sopotu wniósł odwołanie do Ministra Finansów. Nie zgodził się z ustaleniami wojewody, że dotacja celowa na wypłatę świadczeń pielęgnacyjnych z lata 2014-2018 została pobrana w nadmiernej wysokości oraz wniósł o uchylenie decyzji.

Argumenty RPO

7 października 2019 r. RPO przyłączył się do postępowania Ministra Finansów z odwołania prezydenta miasta.  Wniósł aby decyzję wojewody uchylić, a cała sprawę umorzyć.

Odwołanie prezydenta ma uzasadnione podstawy. W zaskarżonej decyzji wojewody Rzecznik dostrzega naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym i niezasadnym przyjęciu, że wyrok Trybunału nie wywołał skutków prawnych, a w efekcie - wadliwym uznaniu, że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Przepis uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia wejścia w życie. Musi to być brane pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez uprawnione organy. Wynikający z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ostateczny i powszechnie obowiązujący charakter orzeczeń Trybunału przesądza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku. Obowiązek realizowania orzeczeń TK wynika z powołanej normy konstytucyjnej w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji).

- Uznanie za prawidłowe stanowiska wyrażonego w decyzji przez Wojewodę Pomorskiego skutkowałoby w istocie uznaniem za dopuszczalne naruszanie wskazanych wyżej norm ustawy zasadniczej. Na taki stan rzeczy nie może być zgody w państwie prawa – podkreśla RPO. Pozbawienie zatem przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia domniemania konstytucyjności rodziło po stronie miasta Sopot obowiązek uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie przez Sopot, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest zgodne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.

Zastrzeżenia wojewody nie są uzasadnione, ponieważ zostały oparte na fragmencie uzasadnienia wyroku TK, będącego wskazówką interpretacyjną, nie zaś elementem rozstrzygającym o zakresie uchylenia przepisu i skutku tego dla jego obowiązywania.

Stanowisko Rzecznika znajduje oparcie w ustalonym już jednolicie po wyroku TK orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądy te w sposób bezpośredni lub pośredni sądy stanęły na stanowisku, że jednoznaczna sentencja wyroku Trybunału nie może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia, w szczególności zaś nie jest modyfikowana stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu.

Pogląd RPO został także potwierdzony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 18  listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 1668/14) uznał on, że gdy podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowił przepis art. 17 ust. 1b u.o.ś.r. - nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych - to po wyroku TK NSA powinien zastosować bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału.

W świetle zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa adresaci norm prawnych mają prawo zakładać, że treść obowiązującego prawa jest dokładnie taka, jak to zostało ustalone przez sądy.

III.7064.103.2018