Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich kolejny raz zwraca uwagę MSWiA na problemy uchodźców wojennych z Ukrainy z uzyskaniem, przywróceniem lub ponownym nadaniem statusu UKR i utratą związanych z tym uprawnień 
• Wśród uchodźców są osoby wykluczone cyfrowo lub bez dostępu do telefonu z Internetem, umożliwiającego korzystanie z aplikacji mObywatel
• A przy problemach z siecią lub awarii aplikacji obywatel Ukrainy nie ma innej możliwości udowodnienia, że jest w Polsce legalnie, objęty ochroną czasową. Wobec braku obowiązku posiadania telefonu komórkowego rozwiązanie to powinno mieć wyłącznie charakter fakultatywny
• Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Valeri Vachev występuje do MSWiA
• AKTUALIZACJA 26.08.2024: Przypadki utraty statusu UKR wynikają z szeregu czynników, np. gdy podczas odprawy granicznej obywatele Ukrainy nie wskazują, pytani przez  funkcjonariuszy SG, czy mają ten status, co skutkuje nieodnotowaniem go w systemie odpraw. Innym przykładem jest brak odpowiednich dokumentów podróży w postaci indywidualnych paszportów - odpowiada resort.
• Zapytania związane z uzyskaniem, przywróceniem lub ponownym nadaniem statusu UKR i w następstwie utratą związanych z tym uprawnień przez obywateli Ukrainy są na bieżąco rozpatrywane przez Komendę Główną SG 

Od pierwszych dni konfliktu zbrojnego w Ukrainie Rzecznik monitoruje sytuację uchodźców wojennych przybywających do Polski. Od kilkunastu miesięcy duża liczba skarg kierowanych do BRPO dotyczy problemów z uzyskaniem, przywróceniem lub ponownym nadaniem statusu UKR i utratą związanych z tym uprawnień, wynikających z ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

RPO występował w tej sprawie do Pełnomocnika Rządu ds. uchodźców wojennych z Ukrainy  8 marca i 4 czerwca 2023 r. i do Prezes ZSU 20 lipca i 13 października 2023 r.  

RPO zwraca uwagę na problemy związane z brakiem możliwości jednoczesnego korzystania z ochrony czasowej na terenie więcej niż jednego z państw członkowskich UEj. Zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, przepisów dotyczących legalności pobytu na terytorium RP obywatela Ukrainy, który przybył legalnie na terytorium RP od dnia 24 lutego 2022 r. i deklaruje zamiar pozostania w Polsce, nie stosuje się do obywateli Ukrainy, którzy korzystają z ochrony czasowej na terenie innego niż Polska państwa UE, przyznanej z powodu działań wojennych w Ukrainie. Ze skarg wynika, że w niektórych przypadkach uchodźcom odmawia się nadania statusu UKR, mimo ich rezygnacji z korzystania z ochrony czasowej w innym państwie UE. Jako przyczynę odmowy wskazuje się fakt, że ich dane wciąż są w unijnej platformie beneficjentów ochrony czasowej.

Praktyka ta wydaje się niezgodna z wytycznymi Komisji Europejskiej. Zgodnie z dokumentem zawierającym odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania dotyczące dyrektywy Rady 2001/55/WE i decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382, państwo członkowskie nie może odmówić rejestracji osoby objętej ochroną tymczasową dlatego, że jest zarejestrowana jako korzystająca z ochrony czasowej w innym państwie członkowskim. Jednocześnie dana osoba może korzystać z przypisanych jej praw tylko w jednym państwie członkowskim w danym czasie. Jak wyjaśniono, jeśli osoba objęta ochroną tymczasową jest zarejestrowana w jednym państwie członkowskim, a następnie przenosi się do innego, to drugie państwo członkowskie musi jej zapewnić prawa wynikające z dyrektywy, zarejestrować ją, a następnie zapewnić jej zezwolenie pobytowe.

Obywatele Ukrainy, którzy uzyskali nowy dokument tożsamości lub dokument podróży, napotykają też trudności, chcąc zaktualizować swoje dane w rejestrze obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi i złożyli wniosek o nadanie numeru PESEL. Wielu uchodźców wyjeżdża do Ukrainy w celu uzyskania nowego dokumentu, najczęściej paszportu. W tej sytuacji przekroczenie granicy  jest odnotowywane na podstawie starego dokumentu, natomiast podczas powrotu do Polski cudzoziemcy posługują się nowym dokumentem z Ukrainy. Wtedy informacja o powrocie nie zostaje odnotowana w istniejącym wcześniej rekordzie w rejestrze obywateli Ukrainy dotyczącym danej osoby, a z danych umieszczonych w rejestrze wynika, że cudzoziemiec wyjechał na czas powyżej 30 dni - co powoduje utratę statusu UKR i związanych z nim uprawnień.

Zgodnie z informacjami uzyskanymi przez cudzoziemców od Straży Granicznej  i ZUS, w celu aktualizacji danych dotyczących nowego dokumentu należy zwrócić się do urzędu gminy. Jednak mimo zgłoszenia faktu uzyskania nowego dokumentu zdarza się, że aktualne dane dotyczące ponownego wjazdu do Polski w dalszym ciągu nie są widoczne w rejestrze obywateli Ukrainy, ponieważ dane o przekroczeniach granicy na podstawie różnych dokumentów podróży nie zostają scalone.

Ze względu na brak znajomości zasad postępowania w przypadku utraty lub odmowy nadania statusu UKR, podejmowane przez obywateli Ukrainy próby jego uzyskania, przywrócenia lub ponownego nadania są często czasochłonne. W niektórych sytuacjach samodzielne wyjaśnianie przyczyny błędów w rejestrze bywa skomplikowane i wymaga długiej korespondencji. Zgodnie z informacjami przekazanymi RPO praktyka organów gminy ma być różna i sposób załatwienia sprawy może zależeć od konkretnego urzędu, co powoduje, że obywatele Ukrainy po otrzymaniu odmowy w jednym urzędzie, zwracają się do organu w innej dzielnicy lub miejscowości, co może zwiększać szansę na pozytywne załatwienie sprawy. Skutkuje to pogłębianiem braku zaufania do organów administracji, a także dodatkowym obciążeniem urzędników.

Inny problem dotyczy elektronicznego dokumentu Diia.pl, dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz legalny pobyt uchodźców z Ukrainy w  Polsce i umożliwiającego podróżowanie po UE. Ze skarg do RPO wynika, że po uzyskaniu zezwolenia na pobyt przez obywatela Ukrainy, którego pobyt na terytorium RP był wcześniej legalny na podstawie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, traci on możliwość posługiwania się dokumentem elektronicznym Diia.pl, nawet jeśli beneficjentem ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wciąż jest jego dziecko. Rodzic traci więc jednocześnie dostęp do dokumentu cyfrowego swojego dziecka. 

W piśmie z 15 marca 2023 r. RPO wskazywał MSWiA, że ze względu na możliwość posługiwania się profilem zaufanym jedynie przez osoby fizyczne z pełną albo ograniczoną zdolnością do czynności prawnych, cudzoziemcy do 13. roku życia nie mogą mieć profilu zaufanego, a co się z tym wiąże, także dokumentu elektronicznego Diia.pl.

Pozbawienie rodziców po uzyskaniu przez nich zezwolenia pobytowego dostępu do dokumentów elektronicznych dzieci może uniemożliwiać małoletnim cudzoziemcom swobodne podróżowanie. W takim przypadku dzieci nie posiadają także żadnych dokumentów poświadczających ich prawo do legalnego pobytu w Polsce i objęcia ich ochroną czasową. Może to być szczególnie problematyczne podczas ponownego wjazdu do Polski w związku z wymogiem okazania SG dokumentu elektronicznego Diia.pl w celu uniknięcia utraty statusu UKR.

RPO już wcześniej zwracał uwagę MSWiA, że wydawanie jedynie w formie elektronicznej dokumentu potwierdzającego legalność pobytu w Polsce i uprawniającego do przekraczania granicy może sprawiać trudności nie tylko dla małoletnich cudzoziemców, ale także dla osób z niepełnosprawnościami czy osób starszych. 

Wśród uchodźców z Ukrainy są osoby o różnym poziomie kompetencji cyfrowych, w tym wykluczone cyfrowo, bez dostępu do telefonu z Internetem, umożliwiającego korzystanie z aplikacji mObywatel. Wobec problemów z siecią lub awarii aplikacji nie przewidziano innej możliwości udowodnienia przez obywateli Ukrainy, że są w Polsce legalnie, objęci ochroną czasową. Nie ma zaś obowiązku posiadania telefonu komórkowego. Rozwiązanie to powinno zatem mieć wyłącznie charakter fakultatywny.

Valeri Vachev zwraca się do podsekretarza stanu w MSWiA Macieja Duszczyka o odniesienie się do opisanych kwestii, w tym do postulatu wydania wytycznych w celu ujednolicenie praktyki organów gminy lub podjęcia innych odpowiednich działań informacyjnych. Pyta też, czy opracowano i upowszechniono publicznie dostępną informację o zasadach postępowania w przypadku utraty lub odmowy nadania statusu UKR. Prosi także o rozważenie  wydawania dokumentu poświadczającego legalny pobyt uchodźców wojennych z Ukrainy na terytorium Polski i korzystanie przez nich z ochrony czasowej w formie papierowej lub opracowanie rozwiązań uwzględniających sytuację osób wykluczonych cyfrowo.

Odpowiedź Macieja Duszczyka, podsekretarza stanu w MSWiA

W pierwszej kolejności odnosząc się do kwestii związanej z brakiem możliwości jednoczesnego korzystania z ochrony czasowej na terenie więcej niż jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej (UE) oraz przywołanego dokumentu Komisji Europejskiej dotyczącego dyrektywy Rady 2001/55/WE i decyzji wykonawczej Rady 2022/382 uprzejmie informuję, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) pismem z 29 stycznia 2024 r. wystosowało do urzędów wojewódzkich rekomendacje  w przedmiotowej sprawie, z prośbą o przekazanie powyższego stanowiska do nadzorowanych organów gmin w celu ujednolicenia praktyki stosowanej przez wszystkie organy jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, wskazane pismo było przekazywane także organizacjom pozarządowym, które zgłaszały problemy ze statusem UKR.

W powyższych rekomendacjach wskazano m.in., że posiadanie ochrony czasowej przez obywatela Ukrainy w innym państwie członkowskim UE nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy nadania numeru PESEL ze statusem UKR, jak również ponownego nadania statusu UKR lub przywrócenia statusu UKR.

Nie jest przy tym wymagane, aby osoba taka przed przybyciem do Polski rezygnowała formalnie z ochrony czasowej udzielonej w innym państwie i przedstawiała na powyższą okoliczność stosowne zaświadczenie, bądź też, aby zostały zaktualizowane dane dotyczące jej statusu w unijnej platformie beneficjentów ochrony czasowej TPP (Temporary Protection Platform).

Podkreślono również, że złożenie przez obywatela Ukrainy w dowolnym organie wykonawczym gminy wniosku o nadanie numeru PESEL ze statusem UKR lub przywrócenie w rejestrze PESEL statusu UKR spowoduje przekazanie powyższej informacji do rejestru obywateli Ukrainy, prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa , celem aktualizacji przechowywanych w nim danych. Informacja o rozpoczęciu korzystania przez obywatela Ukrainy z ochrony czasowej w Polsce zostanie ponadto przekazana z ww. rejestru do unijnej platformy TPP, co będzie skutkować zawiadomieniem innych państw członkowskich UE o przejęciu przez Polskę odpowiedzialności za udzielenie danej osobie ochrony czasowej.

Należy wyjaśnić, że o tym, w którym państwie obywatel Ukrainy korzysta z ochrony czasowej, decyduje data dokonania rejestracji cudzoziemca jako osoby korzystającej z ochrony czasowej w danym kraju. Jeżeli data pierwotnej lub ponownej rejestracji w Polsce, tj. data nadania numeru PESEL ze statusem UKR, ponownego nadania statusu UKR lub przywrócenia w rejestrze PESEL jest późniejsza niż data rejestracji tej osoby jako osoby korzystającej z ochrony czasowej w innym państwie członkowskim UE, przyjmuje się, że wskazana osoba korzysta z ochrony czasowej w Polsce. Data zmiany oznaczana przy nadaniu w rejestrze PESEL statusu UKR wskazuje, od kiedy osoba jest objęta  ochroną czasową w Polsce.

Odnosząc się z kolei do zagadnienia związanego z aktualizacją dokumentu podróży należy wskazać, że obywatel Ukrainy po uzyskaniu nowego dokumentu podróży powinien zgłosić się do organu gminy celem aktualizacji danych. Przepisy prawa dotyczące omawianej kwestii zostały wprowadzone do ustawy pomocowej, i obowiązują od 1 lipca 2024 r. Zgodnie z przyjętymi regulacjami, jeżeli numer PESEL został nadany na podstawie oświadczenia, Karty Polaka, innego dokumentu ze zdjęciem umożliwiającego ustalenie tożsamości lub dokumentu potwierdzającego urodzenie, obywatel Ukrainy jest zobowiązany do potwierdzenia swojej tożsamości w dowolnym organie gminy na podstawie ważnego dokumentu podróży w terminie 60 dni od daty wydania ww. dokumentu. Powyższy przepis prawa wskazuje ponadto, że organ gminy dokonuje w rejestrze PESEL rejestracji zmiany danych obywatela Ukrainy oraz danych dokumentu podróży, o których mowa w art. 8 pkt 24 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności  (art. 4 ust. 13a ustawy pomocowej). Jednocześnie nowe regulacje zobowiązują obywatela Ukrainy do dokonania zgłoszenia zmiany danych w zakresie m.in. dokumentu podróży w dowolnym organie gminy, jeśli nastąpiła ich zmiana (art. 4 ust. 20 b ustawy pomocowej).

Pragnę zauważyć, że w zakresie kompetencji służb podległych MSWiA pozostaje wyłącznie automatyczna obsługa rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego SG, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy pomocowej, w którym są przetwarzane dane alfanumeryczne cudzoziemców, uzyskane w wyniku kontroli granicznej lub wprowadzenia do systemu wniosku o nadanie numeru PESEL UKR przez organy gminy. Na podstawie powyższych danych zastosowane algorytmy dokonują dopasowania nowych informacji do już istniejących wpisów w rejestrze. W przypadku zmiany danych, jak np. zmiana nazwiska w wyniku zawarcia związku małżeńskiego, czy zmiana dokumentu podróży – z uwagi na brak możliwości jednoznacznego dopasowania – w wielu przypadkach są tworzone nowe wpisy/rekordy. W powyższej sytuacji jest wskazane przeprowadzanie wyszukiwania przez jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie danych o szerszym zakresie niż tylko np. numer PESEL lub numer dokumentu, ponieważ po wymianie dokumentu – stosując takie kryteria wyszukiwania – dana osoba może nie zostać odnaleziona w rejestrze.

Jednocześnie należy wskazać, że występujące przypadki, związane z utratą statusu PESEL UKR, a w następstwie także – z utratą prawa do świadczeń przez osoby przekraczające granicę państwową na kierunku wjazdowym do Polski, wynikają z szeregu czynników. Przykładowo, z praktyki wynika, że obywatele Ukrainy, pomimo zadawania przez funkcjonariuszy SG podczas odprawy granicznej pytań dotyczących ustalenia celu wjazdu na terytorium RP, w tym czy osoba jest posiadaczem statusu PESEL UKR oraz czy korzysta z ochrony czasowej, nie udzielają wskazanych informacji, co w konsekwencji skutkuje brakiem odnotowania szczególnego statusu w systemie odpraw granicznych. Kolejnym przykładem jest brak odpowiednich dokumentów podróży w postaci indywidualnych paszportów. W dalszym ciągu funkcjonariusze SG z przyczyn humanitarnych (tryb przewidziany w art. 32 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ) zezwalają obywatelom Ukrainy na przekraczanie granicy na podstawie aktów urodzenia (małoletni), a w przypadku dorosłych, także na podstawie książeczkowych dowodów osobistych. Wskazane dokumenty zawierają dane osobowe zapisane wyłącznie w języku ukraińskim, a przez to wymagają odręcznego wprowadzenia do systemu odprawy granicznej (bez użycia czytnika dokumentów). Opisane czynniki mają wpływ na powstanie rozbieżności danych cudzoziemców w rejestrze PESEL UKR, co może mieć wpływ na utratę, a w konsekwencji na brak uprawnień do świadczeń socjalnych.

Jednocześnie pragnę nadmienić, że przepisami ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw  rozszerzono zakres podmiotowy ustawy pomocowej m.in. o dwie kategorie cudzoziemców,  tj. o małoletnie dzieci obywateli Ukrainy oraz o małoletnie dzieci małżonków obywateli Ukrainy. W powyższych przypadkach chodzi o osoby, które same nie posiadają obywatelstwa ukraińskiego i w dotychczasowym stanie prawnym nie mogły korzystać z rozwiązań pomocowych przewidzianych dla ich rodziców posiadających obywatelstwo ukraińskie.

Ponadto, zmianie uległy przepisy prawa dotyczące udzielania beneficjentom ochrony tymczasowej zezwoleń na pobyt czasowy w ten sposób, by było możliwe uzyskanie wskazanego zezwolenia z uwagi na łączenie rodzin. W kontekście poruszonej przez Pana Rzecznika kwestii braku dokumentu potwierdzającego legalny pobyt dzieci, w tym miejscu należy wspomnieć, że wydanie zezwolenia  na pobyt czasowy będzie skutkować wydaniem także karty pobytu, która wraz z dokumentem podróży umożliwi przekraczanie granic.

Niezależnie od powyższego pragnę poinformować, że zapytania obywateli, związane z uzyskaniem, przywróceniem lub ponownym nadaniem statusu UKR i w następstwie utratą związanych z tym uprawnień przez obywateli Ukrainy, są na bieżąco rozpatrywane przez Komendę Główną SG w formie pisemnej, drogą mailową oraz telefonicznie. Ponadto, została uruchomiona infolinia obsługiwana przez funkcjonariuszy i pracowników SG gdzie udzielane są odpowiedzi na zadawane przez cudzoziemców pytania. Na stronie internetowej SG  są zamieszczane na bieżąco informacje na temat statusu prawnego obywateli Ukrainy na terytorium RP oraz wprowadzane zmiany w powyższym zakresie. Opracowano również krótką ulotkę, zawierającą najważniejsze informacje dotyczące zmian wprowadzonych do ustawy pomocowej.

XI.541.139.2022