Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dokonywanie ocen przez sądy krajowe oraz ETPC zgodności z Konstytucją i Konwencją ustaw regulujących ustrój sądownictwa oraz ustawy o KRS jest niezgodnie z Konstytucją
• Niekonstytucyjne jest również pomijanie przez sądy i ETPC przepisów Konstytucji, polskich ustaw i wyroków TK
• Tak orzekł Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Generalnego 
• RPO wnosił o umorzenie sprawy z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia. Akty stosowania prawa takie jak orzeczenia sądowe co do zasady nie mogą być przedmiotem kontroli TK

Wyrokiem z 10 marca 2022 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczny z Konstytucją RP przepis Europejskiej Konwencji Praw Człowieka gwarantujący każdemu prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą (art. 6 ust. 1 EKPC - Prawo do rzetelnego procesu sądowego).

Do sprawy przyłączył się Rzecznik Praw Obywatelskich, który złożył pisemne stanowisko. Wniósł w nim o umorzenie sprawy z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Wniosek o zbadanie konstytucyjności tego przepisu do TK skierował prokurator generalny Zbigniew Ziobro.

Wyrok zapadł jednogłośnie. Przewodniczącym składu był Stanisław Piotrowicz, a sędzią sprawozdawcą Mariusz Muszyński. W składzie zasiadali też Krystyna Pawłowicz, Wojciech Sych i Andrzej Zielonacki.

Co orzekł Trybunał Konstytucyjny?

TK wydał wyrok zakresowy i uznał, że ten przepis konwencji jest niezgodny z Konstytucją RP w określonych okolicznościach. Dotyczy to m.in. sytuacji w których przy ocenie spełnienia warunku „sądu ustanowionego ustawą” przepis:

• dopuszcza pomijanie przez ETPC lub sądy krajowe przepisów Konstytucji, ustaw oraz wyroków polskiego Trybunału Konstytucyjnego,
• umożliwia samodzielne kreowanie norm dotyczących procedury nominacyjnej sędziów sądów krajowych przez ETPC lub sądy krajowe w procesie wykładni Konwencji,
• upoważnia ETPC lub sądy krajowe do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją i Konwencją ustaw dotyczących ustroju sądownictwa, właściwości sądów oraz ustawy określającej ustrój, zakres działania, tryb pracy i sposób wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa.

TK uznał, że EKPC narusza Konstytucję również w zakresie, w jakim pojęciem „praw i obowiązków o charakterze cywilnym” obejmuje podmiotowe prawo sędziego do zajmowania funkcji administracyjnej w strukturze sądownictwa powszechnego w polskim systemie prawnym.

Uzasadniając wyrok Trybunał wskazał, że jego skutkiem jest usunięcie z systemu wskazanych norm. Zdaniem TK oznacza to, że polski rząd nie ma obowiązku wykonania rozstrzygnięć wydanych na ich podstawie. Chodzi o wyroki ETPC w sprawie Broda i Bojara p. Polsce, w sprawie Reczkowicz p. Polsce, w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek p. Polsce i w sprawie Advance Pharma sp. z o.o. p. Polsce.

RPO w swoim stanowisku z 17 stycznia 2022 r. zauważył, że moc wiążąca wyroków ETPC wynika z art. 46 ust. 1 Konwencji, który nie był objęty zakresem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Podkreślił też, że uporczywe niewykonywanie wyroku ETPC może z kolei doprowadzić do podjęcia przez organy Rady Europy wobec naszego kraju środków odpowiedzialności międzynarodowej.

Wniosek Prokuratora Generalnego

9 listopada 2021 r. Prokurator Generalny złożył do TK wniosek w sprawie konstytucyjności art. 6 ust. 1 zdanie 1 EKPC i dokonywania na tej na podstawie przez sądy krajowe lub międzynarodowe oceny zgodności z Konstytucją i EKPC ustaw dotyczących ustroju sądownictwa, właściwości sądów oraz ustawy dotyczącej KRS.

Chodzi głównie o upoważnienie ETPC "do wykreowania (...) prawa podmiotowego sędziego do zajmowania funkcji administracyjnej w strukturze organizacyjnej sądownictwa powszechnego RP". W styczniu PG uzupełnił swój wniosek. RPO odniósł się do jego argumentów w piśmie procesowym z 24 stycznia (w załączniku na dole strony).

Stanowisko RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do tego postępowania (sygn. akt K 7/21). Przedstawił 56-stronicowe stanowisko pisemne dotyczące zarówno kwestii formalnych, jak też merytorycznej zasadności wniosku Prokuratora Generalnego, w którym powołuje argumenty za umorzeniem.

RPO wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK - z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Kontrola, o którą prosił PG jest niedopuszczalna z uwagi na określony w Konstytucji RP zakres kompetencji TK, która nie obejmuje możliwości badania aktów stosowania prawa.

Jeśli TK nie podzieliłby tego stanowiska, RPO wniósł o stwierdzenie, że:

art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5, 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61 poz. 284), w zakresie, w jakim 

a) upoważnia Europejski Trybunał Praw Człowieka do wykreowania, na gruncie prawa krajowego, podlegającego ochronie sądowej prawa podmiotowego sędziego Warszawa, Trybunał Konstytucyjny w Warszawie  do zajmowania funkcji administracyjnej w strukturze organizacyjnej sądownictwa powszechnego Rzeczypospolitej Polskiej - nie jest niezgodny z art. 8 ust. 1, art 89 ust. 1 pkt 2 i art. 176 ust. 2 Konstytucji RP; 

b) zawarta w tym przepisie przesłanka „sąd ustanowiony ustawą” nie uwzględnia, będących podstawą ustanowienia sądu, powszechnie obowiązujących przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustaw, a także ostatecznych i powszechnie obowiązujących wyroków polskiego Trybunału Konstytucyjnego - nie jest niezgodny z art 89 ust. 1 pkt 2, art. 176 ust. 2, art. 179 w zw. z art. 187 ust. 1 w zw. z art. 187 ust. 4 oraz z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 

c) dopuszcza dokonywanie przez sądy krajowe lub międzynarodowe wiążącej oceny zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i rzeczoną Konwencją ustaw dotyczących ustroju sądownictwa, właściwości sądów oraz ustawy dotyczącej Krajowej Rady Sądownictwa, by w ten sposób ustalić spełnienie przesłanki „sądu ustanowionego ustawą” - nie jest niezgodny z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP.

Zakresowe zaskarżenie EKPC bezpośrednio odnosi się do wykładni ETPC dokonanej w wyrokach: Reczkowicz p. Polsce z 22 lipca 2021 r., Broda i Bojara p. Polsce z 29 czerwca 2021 r. oraz Dolińska-Ficek i Ozimek p. Polsce z 12 listopada 2021 r. To te orzeczenia ETPC są de facto przedmiotem zaskarżenia, a nie wskazany przepis EKPC.

Orzeczenia sądowe i inne akty stosowania prawa co do zasady nie mogą być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Jest on bowiem wyłącznie sądem prawa, a nie sądem kontrolującym orzecznictwo organów stosujących prawo. TK  nie ma kompetencji do kontroli aktów stosowania prawa ani dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów odnoszącej się do konkretnych stanów faktycznych.

RPO: skład w tej sprawie nie może budzić wątpliwości

Rzecznik złożył też wniosek o wyłączenie Mariusza Muszyńskiego w związku z wyrokiem ETPC w sprawie Xero Flor. 18 stycznia 2021 r. TK oddalił ten wniosek. 
RPO zwracał w nim uwagę na znaczenie prawne wyroku ETPC z 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce. Wynika z niego, że Mariusz Muszyński został wybrany do TK z oczywistym naruszeniem prawa.

W ocenie RPO zachodziła zatem potrzeba ukształtowania składu TK zgodnie z Konstytucją. Powinien być wolny od jakichkolwiek zastrzeżeń prawnych, które mogłyby w przyszłości prowadzić do prób kwestionowania mocy obowiązującej wyroku.

24 listopada 2021 r. TK (sygn. akt K 6/21) orzekł o niekonstytucyjności art. 6 ust. 1 EKPC  w zakresie, w jakim jej pojęcie „sądu” odnosi się do TK oraz w jakim umożliwia ETPC ocenę legalności wyboru sędziów TK.  Mimo tego wyroku, który ma charakter powszechnie obowiązujący i ostateczny, wykonanie wyroku ETPC w sprawie Xero Flor nadal jest obowiązkiem władzy publicznej. W świetle Konstytucji wyroki TK nie mogą rodzić skutków prawnych w obowiązywaniu aktów prawa w płaszczyźnie prawa międzynarodowego. 

RPO ostrzegał, że nieuwzględnienie wniosku o wyłączenie może prowadzić do kwestionowania przyszłego wyroku TK przez organy międzynarodowe i podważania jego skutków przez polskie sądy. Może też powodować ryzyko odpowiedzialności finansowej państwa w ramach  skarg z Polski do ETPC.

Konsekwencje wyroku TK z 24 listopada 2021 r.

Wykonanie wyroku ETPC w sprawie Xero Flor nadal jest obowiązkiem polskich organów władzy publicznej. W świetle bowiem Konstytucji, będącej najwyższym prawem RP, wyroki TK nie rodzą skutków prawnych w zakresie obowiązywania aktów prawa w płaszczyźnie prawa międzynarodowego. Wyrok TK nie pozbawił mocy obowiązującej wyroku ETPC w sprawie Xero Flor.

Wynika to m.in. z ogólnej zasady z art. 190 ust. 4 Konstytucji, że akty stosowania prawa wydane na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny (w tym przypadku art. 6 ust. 1 EKPC) nie są automatycznie pozbawione mocy prawnej. Ponadto Konstytucja, określając w art. 188 zakres właściwości TK, nie przyznaje mu kompetencji do pozbawiania mocy wiążącej orzeczeń wydawanych przez organy sądowe działające na podstawie ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych. Przedmiotem kontroli TK może być tylko umowa międzynarodowa, a nie akt stosowania prawa wydany na jej podstawie.

W konsekwencji art. 9 Konstytucji sprzeciwia się uznaniu, że akt pochodzący od podmiotu działającego na podstawie umowy międzynarodowej, którego stroną jest Polska – w tym orzeczenie sądu międzynarodowego – jest pozbawiony mocy obowiązującej z perspektywy prawa międzynarodowego. W polskim porządku prawnym, który – w odróżnieniu od konstytucji niektórych państw – nie przewiduje kontroli przez organy władzy sądowniczej orzeczeń sądów międzynarodowych, uchylenie się od obowiązku respektowania orzeczenia sądu międzynarodowego byłoby możliwe jedynie w następstwie decyzji o wypowiedzeniu traktatu stanowiącego podstawę zobowiązania się przez Polskę do przestrzegania orzeczeń takiego sądu (czyli EKPC) lub w następstwie orzeczenia sądu konstytucyjnego o niezgodności takiego traktatu z ustawą zasadniczą. Żadna z takich sytuacji nie miała miejsca.

Wyrok TK z 24 listopada nie powinien zatem stać na przeszkodzie uwzględnienia tego wniosku. Nie prowadziłoby to do naruszenia zasady ostateczności i powszechnie obowiązującej mocy orzeczeń TK. A zgodnie z art. 46 ust. 1 EKPC strony Konwencji zobowiązały się „do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybunału we wszystkich sprawach, w których są stronami”. Przepis ten nie był przedmiotem orzeczenia TK. Nadal wiąże on w pełni wszystkie organy państwa, w tym sam TK.

W orzecznictwie TK od dawna utrwalony jest pogląd, że polskie prawo – w tym Konstytucja – powinno być interpretowane w sposób przychylny wobec międzynarodowych zobowiązań RP. Wyrażona w art. 190 ust. 1 Konstytucji zasada ostateczności i powszechnie obowiązującej mocy orzeczeń TK nie powinna być traktowana jako przeszkoda w realizacji ciążącej na RP powinności wykonania orzeczenia ETPC.

VII.510.112.2021