Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Prezydent RP zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego przepis umożliwiający ministrowi nauki i szkolnictwa wyższego powołanie kolejnego "pierwszego" rektora publicznej uczelni - gdy istnieją jej władze i organy właściwe do przeprowadzenia wyborów rektora
• Do postępowania w tej sprawie (sygn. akt K 4/24) przystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich. Wniósł o uznanie zaskarżonego przepisu za niezgodny z art. 70 ust. 5 Konstytucji
• W opinii Marcina Wiącka godzi on w konstytucyjną zasadę autonomii szkół wyższych, zwłaszcza w jej wymiar instytucjonalny i jest przykładem przekroczenia przez ustawodawcę granic dopuszczalnej konstytucyjnie swobody

23 lutego 2024 r. prezydent  Andrzej Duda skierował do TK, w trybie kontroli następczej, wniosek o zbadanie zgodności:

• ustawy z dnia 16 stycznia 2024 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. poz. 124.):

1. w całości z art. 4, art. 104 ust. 1 w związku z art. 106 oraz art. 96 ust. 1 Konstytucji,
2. art. 3 tej ustawy w zakresie, w jakim dotyczy jej art. 2 z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą odpowiedniej vacatio legis.

• art. 432 ust. 5а ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2023 r. poz. 742, ze zm.) dodanego przez art. 2 ustawy, o której mowa w pkt I petitum wniosku w zakresie, w jakim umożliwia powołanie kolejnego "pierwszego" rektora publicznej uczelni wyższej przez ministra właściwego do spraw nauki i szkolnictwa wyższego, w przypadku gdy istnieją władze uczelni wyższej oraz organy właściwe do przeprowadzenia wyborów rektora, z art. 70 ust. 5 Konstytucji.

Rzecznik zgłosił udział w tej sprawie.  Wyraził stanowisko, że: 

• art. 432 ust. 5a PSWN w zakresie, w jakim umożliwia powołanie kolejnego "pierwszego" rektora publicznej uczelni wyższej przez ministra właściwego do spraw nauki i szkolnictwa wyższego, w przypadku gdy istnieją władze uczelni wyższej oraz organy właściwe do przeprowadzenia wyborów rektora, jest niezgodny z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. 

Omówienie stanowiska RPO 

Zaskarżony przepis stanowi, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa przez pierwszego rektora nowo utworzonej uczelni publicznej minister może go odwołać.  Celem było poszerzenie kompetencji nadzorczych ministra w sytuacji naruszenia przepisów prawa przez pierwszego rektora nowo utworzonej uczelni publicznej.

Wzorcem kontroli jest art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, który zapewnia  autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie. Gwarantuje szkołom wyższym - zarówno publicznym, jak i prywatnym - autonomię, której zasady powinny być określone w ustawach. Przepis ten nie zawiera jednak definicji autonomii i nie określa też wprost jej granic. Autonomię szkół wyższych zapewnia się na zasadach określonych w ustawie. Nie ma ona charakteru absolutnego i - zgodnie z orzecznictwem TK - „ustawodawca, nie naruszając istoty autonomii szkół wyższych, ma swobodę ustalania jej granic. Granice te - gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym - może wyznaczać ustawodawca w ramach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanek ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności". 

Mimo szerokiego zakresu swobody regulacyjnej ustawodawcy, rozwiązania prawne powinny służyć „urzeczywistnieniu autonomii jako wartości konstytucyjnej, a także wartości i celów, którym ma służyć”. Zakres możliwej ingerencji ustawodawcy należy interpretować także przy uwzględnieniu innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych, w tym m.in. zasady pomocniczości, która w kontekście autonomii szkół wyższych w jej aspekcie pozytywnym, winna być rozumiana jako dającą podstawę do ingerencji państwa dopiero wtedy, kiedy skala i natura problemu nie pozwalają na jego rozwiązanie przez samą uczelnię.

W doktrynie wskazuje się też, że m.in. kompetencje nadzorcze ministra determinują to, w jakim stopniu szkoły wyższe w rzeczywistości mogą korzystać z chronionej konstytucyjnie autonomii. Dlatego zakres nadzoru oparty na kontroli i nadzorze prawnym winien być „zakresowo ograniczony, ale i precyzyjnie oznaczony co do jego kryteriów (mierników)".  Według RPO właśnie w świetle tego standardu oceniany powinien być art. 432 ust. 5a PSWN.

Pierwszy rektor uczelni publicznej może być odwołany przez ministra w przypadku rażącego bądź innego niż rażące naruszenia przepisów prawa, nawet jeśli w uczelni istnieje struktura pozwalająca na samodzielne podjęcie takiej decyzji. Przyjąć należy, że kompetencje nadzorcze ministra względem pierwszego rektora są obecnie szersze niż w odniesieniu do kolejnych rektorów. W sytuacji bowiem naruszania prawa przez rektora innego niż pierwszy rektor uczelni wyższej, minister może zwrócić się o jego odwołanie do kolegium elektorów albo podmiotu, który dokonał wyboru, a w przypadku rażącego naruszenia przez niego prawa - może go odwołać, ale po wcześniejszym uzyskaniu opinii wskazanych w ustawie podmiotów.

Wprowadzenie możliwości odwołania pierwszego rektora naruszającego prawo, wobec braku organu uprawnionego do jego odwołania, było zasadne wobec  wątpliwości interpretacyjnych co do możliwości zastosowania w takiej sytuacji art. 432 ust. 1 PSWN i odczytywane winno być jako służące jak najpełniejszemu poszanowaniu zasady legalizmu. Jednocześnie jednak, w ocenie Rzecznika, przepis ten w zakresie, w jakim rozciąga tę kompetencję także na sytuacje, w których istnieją podmioty uprawnione do odwołania rektora, rodzi wątpliwości co do zgodności z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. 

Względem uprzednio obowiązującego stanu prawnego zmianie uległy zasady powołania kolejnego pierwszego rektora, gdy został on odwołany przez ministra w trybie nadzoru zgodnie z art. 432 ust. 5a PSWN z uwagi na naruszenie przepisów prawa. Obecnie, nawet w sytuacji istnienia kolegium elektorów, powołania rektora dokonuje ponownie minister. Doszło zatem do ograniczenia kompetencji kolegium elektorów. Wprowadzone rozwiązanie nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 70 ust. 5 Konstytucji RP.

Pozostawienie ministrowi kompetencji do powołania kolejnego rektora w sytuacji, gdy pierwszy rektor został odwołany w związku z naruszeniem przepisów prawa, a jednocześnie z uwagi na etap organizacji uczelni, brak jest faktycznych możliwości dokonania wyboru kolejnego rektora, jest uzasadnione. W przeciwnym razie doszłoby do paraliżu uczelni. Jednakże gdy w uczelni są struktury pozwalające na przeprowadzenie wyborów, to - ze względu na autonomię uczelni - to właśnie one winny go dokonać.

Jednym z podstawowych atrybutów autonomii szkół wyższych jest prawo do wybierania przez nauczycieli akademickich, studentów i pracowników niebędących nauczycielami m.in. organów wykonawczych, zwłaszcza rektora. Pozostawienie tego autonomicznej decyzji uczelni związane jest z istotną rolą rektora z perspektywy rozwoju uczelni i zapewnienia warunków służących realizacji wolności nauki. Art. 24 ust. 9 pkt 1 PSWN w odniesieniu do pierwszego rektora określa jego podstawowe zadania (zorganizowanie i przeprowadzenie wyborów do senatu), niemniej jego rola - tak jak wskazuje Wnioskodawca - nie ogranicza się jedynie do tych zadań organizacyjnych. 

Pierwszy rektor - jak każdy inny - ma obowiązek wywiązania się z zadań, o których stanowi m.in. art. 23 ust. 1 i 2 PSWN. W praktyce, mając na uwadze kontekst powołania pierwszego rektora i jego krótszą kadencję, zakres rzeczywistej możliwości wykonywania tych zadań, może być ograniczony. Niemniej jednak kompetencje rektora, także pierwszego rektora, obejmują wszystkie kluczowe sfery działania uczelni wyższej, w tym w szczególności związane z organizacją nauczania, prowadzeniem polityki kadrowej w uczelni czy zapewnieniem w uczelni poszanowania wolności słowa, nauczania, badań naukowych, ogłaszania ich wyników, a także debaty akademickiej z zachowaniem zasad pluralizmu światopoglądowego i przepisów porządkowych uczelni.

Zagwarantowanie przez ustawodawcę samej uczelni możliwości dokonywania wyboru rektora jest więc podstawową przesłanką poszanowania jej autonomii, a tym samym stworzeniem warunków do realizacji innych konstytucyjnych praw i wolności w jej ramach, w tym wynikających z art. 73 Konstytucji RP. Znajduje to uzasadnienie także w zasadzie pomocniczości, która w kontekście powołania pierwszego rektora, powinna być rozumiana jako pozwalająca na ingerencję ministra w strukturę nowej uczelni przez powołanie pierwszego rektora, jedynie w sytuacji faktycznej niemożności dokonania tego przez samą uczelnię. W przeciwnym razie, tj. istnienia w uczelni publicznej kolegium elektorów, konsekwencje odwołania pierwszego rektora bez wątpienia mogą być ustalone w drodze autonomicznej działalności samej uczelni, bez konieczności zewnętrznej ingerencji w jej strukturę przez ministra.

Reasumując,  brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzenia kontrolowanego rozwiązania, w szczególności mając na uwadze określone w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce zasady dokonywania wyborów rektora. Przyjęte rozwiązanie godzi w konstytucyjną zasadę autonomii szkół wyższych, w szczególności w jej wymiar instytucjonalny, stanowiąc przykład przekroczenia przez ustawodawcę granic dopuszczalnej konstytucyjnie swobody.

VII.7033.21.2024