Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przepisy przewidują jawność oświadczeń majątkowych sędziów i asesorów oraz obowiązek informowania przez nich o stanie majątkowym objętym małżeńską wspólnością majątkową
• O stwierdzenie ich niekonstytucyjności wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego
• Rzecznik Praw Obywatelskich przystępuje do tego postępowania i wnosi o uznanie zaskarżonych przepisów za niezgodne z Konstytucją
• AKTUALIZACJA: Teraz RPO szczegółowo i obszernie uzasadnia, dlaczego zaskarżone przepisy powinny być uznane za nieproporcjonalną ingerencję w prawo do prywatności oraz ochrony danych osobowych sędziów

Rzecznik zgłosił udział w postępowaniu TK w sprawie przepisów ustaw związanych z sądownictwem a dotyczących jawności oświadczeń majątkowych składanych przez sędziów i asesorów oraz określających obowiązek informowania o stanie majątkowym objętym małżeńską wspólnością majątkową. Postępowanie (sygn. K 2/23) zainicjował Pierwszy Prezes SN.

Wnioskodawca w uzasadnieniu wskazał, że nie kwestionuje zgodności z Konstytucją samego obowiązku składania oświadczeń majątkowych przez sędziów sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych, sędziów Sądu Najwyższego, sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz asesorów sądowych. Uważa jednak, że przewidziana obecnie forma tych oświadczeń - ich jawność - oraz zakres przedmiotowy, naruszają wskazane we wniosku wzorce kontroli.

W ocenie Rzecznika wywiedziona z zakwestionowanych przepisów norma prawna pozwala postawić zarzut nieproporcjonalnej ingerencji w prawo do prywatności sędziów poprzez obowiązek publikacji w BIP oświadczeń majątkowych, które przewidują szeroki zakres tych informacji, w tym informacji o majątku małżonka sędziego.

RPO przedstawił TK stanowisko, że

Po pierwsze:

1. art. 87 § 6 i 6a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 217);
2. art. 106zg § 1 w zw. z art. 87 § 6 i 6a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych;
3. art. 8 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 87 § 6 i 6a  ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych;
4. art. 28 § 5 i 5a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2250);
5. art. 45 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1904 ze zm.) w zakresie dotyczącym realizacji obowiązków wynikających z art. 87 § 6 i 6a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych,
6. art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1422)

- są niezgodne z art. 47 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 18 Konstytucji RP.

Po drugie:

1. art. 87 § 1 w zw. z art. 87 § 6 i 6a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych; 
2. art. 106zg § 1 w zw. z art. 87 § 1 w zw. z art. 87 § 6 i 6a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych; 
3. art. 8 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z 87 § 1 w zw. z art. 87 § 6 i 6a  ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych;
4. art. 28 § 1 w zw. z art. 28 § 5 i 5a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych; 
5. art. 45 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w zw. z art. 87 § 1 w zakresie dotyczącym realizacji obowiązków wynikających z art. 87 § 6 i 6a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych,
6. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego w związku z art. 19 tej ustawy i art. 10 § 1 ustawy  z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym i art. 87 § 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych

- w zakresie, w jakim przepisy te dotyczą jawności oświadczenia o stanie majątkowym objętym małżeńską wspólnością majątkową oraz jego udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej, są niezgodne z art. 47 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 18 Konstytucji RP.

W pozostałym zakresie postępowanie powinno zaś zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Pisemne uzasadnienie stanowiska RPO zostanie przesłane Trybunałowi w terminie późniejszym.

Omówienie uzasadnienia RPO

W ocenie Rzecznika wywiedziona z zakwestionowanych przepisów norma prawna pozwala na postawienie zarzutu nieproporcjonalnej ingerencji w prawo do prywatności i ochrony danych osobowych sędziów sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych, sędziów SN i sędziów TK - poprzez obowiązek ujawnienia i publikacji w BIP oświadczeń majątkowych, które przewidują szeroki zakres tych informacji, w tym informacji o majątku małżonka sędziego.

Stosownie do art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.  Zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Art. 51 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje zaś, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

TK uznaje, że informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są niewątpliwie objęte prywatnością i autonomią informacyjną, jakkolwiek w tej sferze odnotować można łagodniejsze kryteria jej ograniczania, niż w wypadku sfery czysto osobistej. TK wskazał, że obowiązek wyjawienia całego majątku zgromadzonego w ciągu całego życia (z drobiazgowym wyliczeniem jego składników przedmiotowych i ich wartości) głęboko wkracza w sferę życia prywatnego.  Zgodnie z art. 18 Konstytucji RP małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką RP. TK podkreśla  związek zasady opieki państwa nad rodziną z art. 47 Konstytucji RP.

Podstawowym problemem konstytucyjnym jest to, że informacje dotychczas objęte sferą prawa do prywatności oraz udostępniane wyłącznie upoważnionym organom dla weryfikacji rzetelności zawartych w nich informacji, stają się powszechnie dostępne dla potencjalnie nieograniczonej liczby osób. Prawo do prywatności doznaje w tym przypadku daleko bardziej idącego ograniczenia, aniżeli miało to miejsce w związku z pierwotnym zobowiązaniem do składania oświadczeń.  Medium, którego użyto do udostępnienia informacji, jakim jest Internet, powoduje przy tym, że szczegółowe informacje o sytuacji majątkowej sędziów są udostępnione nieograniczonemu kręgowi osób.

Regulacje te stanowią więc nieproporcjonalną ingerencję w prawo do prywatności oraz ochrony danych osobowych sędziów, co w konsekwencji powoduje, że przepisy te są niezgodne z art. 47, art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 18 Konstytucji RP.

Rzecznik zwraca uwagę na standard ochrony prawa do prywatności i danych osobowych wynikający z dorobku orzeczniczego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Należy zwrócić szczególną uwagę na wyrok TSUE z 5 czerwca 2023 r., Komisja przeciwko Polsce, w sprawie C -204/21, dotyczący obowiązku składania przez polskich sędziów oświadczenia o członkostwie w zrzeszeniach, pełnieniu funkcji w organach fundacji, członkostwie w partii politycznej. TSUE uznał, że art. 88a p.u.s.p. narusza m. in. art. 6 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) i e), art. 6 ust. 3 i art. 9 ust. 1 RODO oraz art. 7 i art. 8 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE w zakresie, w jakim odnoszą się one do zbierania i udostępniania w postaci elektronicznej danych osobowych dotyczących obecnego lub byłego członkostwa w zrzeszeniu lub pełnionych obecnie lub w przeszłości funkcji w takim zrzeszeniu lub w fundacji nieprowadzącej działalności gospodarczej.

TSUE podkreślił, że to „stwarza swobodny dostęp do tych danych w Internecie dla ogółu społeczeństwa, a w konsekwencji dla potencjalnie nieograniczonej liczby osób, w związku z czym to przetwarzanie może umożliwić swobodny dostęp do wspomnianych danych również osobom, które ze względów niezwiązanych z deklarowanym celem interesu ogólnego, jakim jest zapewnienie bezstronności sędziów i zapobieganie konfliktom interesów w ich przypadku, dążą do uzyskania informacji o sytuacji osobistej składającego oświadczenie (…)”. Trybunał wskazał także, że „w szczególnym kontekście właściwym danemu państwu członkowskiemu, w którym zostały przyjęte zakwestionowane przepisy krajowe, udostępnienie rozpatrywanych danych osobowych w postaci elektronicznej może na przykład narażać sędziów na ryzyko niezasłużonej stygmatyzacji, wpływając w nieuzasadniony sposób na ich postrzeganie zarówno przez jednostki, jak i przez ogół społeczeństwa, a także na ryzyko niesłusznego utrudnienia rozwoju ich kariery”.

ETPCz, odnosząc się do publicznego udostępniania danych w Internecie, wskazywał z kolei, że „Internet jest narzędziem komunikacji i przekazu informacji szczególnie odróżniającym się od mediów drukowanych, zwłaszcza jeśli chodzi o możliwości przechowywania  i przesyłania informacji. Elektroniczna sieć obsługująca miliardy użytkowników na całym świecie nie jest i potencjalnie nigdy nie będzie podlegała tym samym  regulacjom i zasadom kontroli. Ryzyko wyrządzenia szkody przez treści i przekazy zamieszczane w Internecie przy wykonywaniu i korzystaniu przez jednostki z wolności i praw człowieka – zwłaszcza prawa do poszanowania życia prywatnego – jest z całą pewnością wyższe niż ryzyko pochodzące ze strony prasy. Dlatego też reguły rządzące powielaniem materiałów pochodzących z mediów drukowanych i Internetu mogą się między sobą różnić. Te ostatnie niewątpliwie muszą zostać przystosowane do specyficznych wymogów technologii w celu zapewnienia ochrony odpowiednich praw i wolności” ,

Wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 9 marca 2023 r.  w sprawie L.B. przeciwko Węgrom, nr 36345/16 uznał, że nieproporcjonalną ingerencję w prawo do prywatności, o którym mowa w art. 8 Konwencji, stanowi publikacja na stronie internetowej organu podatkowego listy zawierającej dane osobowe dłużników podatkowych, w tym ich adresu zamieszkania. Nie przeanalizowano bowiem, w jakim zakresie publikacja wszystkich danych, zwłaszcza adresu zamieszkania dłużnika podatkowego, była konieczna w celu osiągnięcia pierwotnego celu gromadzenia odpowiednich danych osobowych w interesie dobrobytu gospodarczego kraju.

Trybunał wskazał, że ochrona danych osobowych ma fundamentalne znaczenie dla korzystania przez osobę z jej prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, gwarantowanego przez art. 8 Konwencji. Prawo krajowe musi zapewniać odpowiednie gwarancje zapobiegające takiemu wykorzystaniu danych osobowych, które może być niezgodne z gwarancjami zawartymi w art. 8 Konwencji.

Zakwestionowane przepisy przewidują wyjątek od obowiązku udostępnienia oświadczeń majątkowych. Wyłączenie jawności oświadczenia odbywa się na wniosek danego sędziego i pozostaje w gestii podmiotu uprawnionego do jego odebrania. Podmiot ten może zdecydować o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone”.  Może to nastąpić tylko wówczas, gdy ujawnienie informacji o stanie majątkowym sędziego mogłoby „powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych”. Decyzję podejmuje na wniosek sędziego jego przełożony.

Decyzja o objęciu oświadczenia ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie podlega zaskarżeniu, a jakakolwiek kontrola sądowa jest niemożliwa. Minister Sprawiedliwości jest zaś uprawniony do zniesienia klauzuli tajności. Budzi to dodatkowe wątpliwości z perspektywy konstytucyjnego wyodrębnienia i niezależności władzy sądowniczej.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednocześnie, że sądy administracyjne uznały, że rozstrzygnięcie władcze Ministra Sprawiedliwości przewidziane w tym przepisie stanowi "decyzję administracyjną", a tym samym podlega kognicji sądów administracyjnych.

W odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, jakimi są sędziowie, zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatności jest ujmowany znacznie szerzej. Jak wskazywał TK, osoby pełniące funkcje publiczne "ze względu na prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, muszą się liczyć z obowiązkiem ujawnienia przynajmniej niektórych aspektów swego życia prywatnego".

Nie może to się jednak odbywać w sposób dowolny, zaś granice tej ingerencji wyznaczane są przez przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dodatkowo z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że "władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym". Upublicznienie oświadczenia o stanie majątkowym sędziego powinno zatem mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy jest to "niezbędne w demokratycznym państwie prawnym".

Kwestia publikowania oświadczeń majątkowych sędziów nie powinna być omówiona bez uwzględnienia zasady sędziowskiej niezawisłości, zagwarantowanej na gruncie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Poprzez fakt upowszechnienia oświadczeń majątkowych każda osoba ma obecnie możliwość pozyskania informacji o kondycji finansowej sędziego, zarówno o jego aktywach, jak i zaciągniętych zobowiązaniach. Zanonimizowaniu podlega jedynie wąski zakres danych osobowych.

Szeroki zakres udostępnianych publicznie informacji rodzi ryzyko wykorzystywania ich w celach innych niż pierwotnie przewidywano. W przypadku sędziów informacje o stanie majątkowym, wykorzystane w sposób niewłaściwy, mogą mieć natomiast negatywny wpływ na niezawisłość sędziego. Publikacja oświadczeń majątkowych może też niekiedy zachęcać do korumpowania sędziów i ułatwiać wywieranie na nich nacisków, stwarzając zagrożenie dla niezawisłości sędziowskiej.

W ocenie Rzecznika ustawodawca nie rozważył w wystarczający sposób kwestii objęcia oświadczeń majątkowych sędziów powszechną jawnością. Pominął przy tym zupełnie status prawny sędziów, a tym samym wpływ przyjętej regulacji na konstytucyjnie chronioną niezawisłość sędziów i niezależność sądów.  A w uzasadnieniu projektu ustawy brak informacji co do jasnego i konkretnego celu w jakim regulacje te zostały wprowadzone.

Kontrola społeczna przedmiotowych oświadczeń majątkowych nie jest jednak w praktyce możliwa. Wyposażenie każdej osoby w prawo do zapoznania się z deklaracją majątkową nie jest bowiem równoznaczne z możliwością pełnej i rzetelnej weryfikacji prawdziwości informacji w niej zawartych. Sama publikacja oświadczenia nie prowadzi do weryfikacji publicznej działalności sędziego pod względem zachowania standardów etycznych. Zapoznanie się z oświadczeniami majątkowymi wiążą się natomiast z ryzykiem posłużenia się informacjami w nich zawartymi w innych celach niż wskazane przez ustawodawcę, które mogą mieć wpływ na niezawisłość sędziego.

TK wskazywał, że „w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne wprowadzanie unormowań o charakterze wyłącznie iluzorycznym, których praktyczna realizacja jest niemożliwa, które mogą prowadzić do chaosu i które potencjalnie stwarzają niebezpieczeństwo prowadzenia rozgrywek politycznych z wykorzystaniem informacji  o życiu prywatnym funkcjonariuszy i ich rodzin”.

Przyjęte rozwiązanie może prowadzić do zwiększenia nieufności społeczeństwa do konkretnych sędziów. W przypadku złożenia przez sędziego wniosku o utajnienie oświadczenia odbiór społeczny takiej postawy może być odbierany negatywnie i powodować negatywne nastawienie.

Również rzeczywisty wpływ powszechnej jawności oświadczeń majątkowych na zapobieganie korupcji jest wątpliwy. Z pewnością nie stanowi on środka koniecznego do osiągnięcia tego celu z punktu widzenia drugiego elementu testu proporcjonalności. W  porządku prawnym istnieją już inne odpowiednie procedury mające na celu przeciwdziałaniu korupcji sędziów.

W ocenie RPO kontrola społeczna oświadczeń majątkowych, czym uzasadniono wprowadzenie zakwestionowanych rozwiązań ustawowych, jest iluzoryczna. Obywatele nie posiadają w rzeczywistości bowiem takiego aparatu kontrolnego i dostępu do informacji jak  podmioty instytucjonalne.

Prawnie uzasadniony cel, jakim jest realizacja strategii antykorupcyjnej państwa w odniesieniu do obowiązku jawności oświadczeń majątkowych sędziów, może być osiągnięty na dotychczasowych zasadach, które przewidują odpowiednie mechanizmy kontrolne realizowane przez wyspecjalizowane podmioty, bez konieczności publicznego ujawniania tych oświadczeń.

Według RPO przyjęcie zakwestionowanych regulacji stanowi naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w zakresie ograniczania autonomii informacyjnej sędziów i poszanowania ich sfery prywatnej. Przepisy te nie tylko nie przyczyniają się do skuteczniejszej walki z korupcją, ale jednocześnie nie służą budowaniu kultury prawnej oraz wzmacnianiu społecznej pozycji sędziego, a także nie przyczyniają do budowy zaufania społecznego do wymiaru sprawiedliwości. Brak zaś skutecznego mechanizmu ochrony prywatności 
w przypadku zagrożenia dla sędziego lub osób najbliższych wskazuje na arbitralność ingerencji w prawa sędziego.

Ponadto ujawnienie majątku sędziego oznaczać będzie konieczność ujawnienia majątku małżonka – osoby prywatnej, niebędącej osobą pełniącą funkcji publicznej. Ustawodawca w żaden sposób nie uzasadnił celu takiego przepisu. Przyjąć zatem należy wskazywane przez ustawodawcę ogólne cele antykorupcyjne ustawy. Obowiązek ujawnienia majątku małżonka osoby pełniącej funkcje publiczne nie stanowi właściwego i dostatecznie skutecznego środka do zgodnych z prawem zachowań  i nie zapewni uczciwości funkcjonariuszy publicznych. Jak zauważył TK, „praktyka życia publicznego w Polsce dowodzi, że upublicznianie zachowań nieetycznych, a nawet niezgodnych z prawem, raczej nie wpływa na ich ograniczenie”.

VII.501.12.2023