Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ma 26 kwietnia 2023 r. ogłosić wyrok w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego o nieważności zarządzenia w sprawie powołania osoby wyłonionej w konkursie na dyrektora Teatru Dramatycznego m.st. Warszawy
• Skargę złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, którego prezydent powołał na tę funkcję osobę wyłonioną w konkursie
• Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do postępowania sądu, wnosząc o  uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody
• Nie wykazał on bowiem takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zarządzenia prezydenta stolicy
• AKTUALIZACJA: Wojewódzki Sąd Administracyjny 26 kwietnia 2023 r. ogłosił wyrok, którym uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazowieckiego

Rozprawa w tej sprawie odbyła się przed WSA (sygn. akt VII Sa/Wa 325/23) 19 kwietnia 2023 r. Ogłoszenie wyroku zapowiedziano na 26 kwietnia.

Stan faktyczny

28 września 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy ogłosił konkurs na dyrektora Teatru Dramatycznego m.st. Warszawy; opisał m.in. tzw. oczekiwania organizatora wobec kandydata. Wybrano osobę, którą na tę funkcję powołał swym zarządzeniem prezydent stolicy.

23 listopada 2022 r. Wojewoda Mazowiecki wydał rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność tego zarządzenia. Wskazał m.in., że „dobór współpracowników i zaproponowany repertuar jednoznacznie wskazuje, że program (...) nie wpisuje się w Oczekiwania Organizatora. Organizator jednoznacznie określił linię programową Teatru, jako skierowanego do tzw. widzów środka. Kandydatka zaś zapowiedziała całkowitą zmianę dotychczasowej linii”.  Innym argumentem był zarzut dotyczący składu komisji konkursowej.

Miasto wniosło skargę do WSA. Główny zarzut dotyczy naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia prezydenta w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - mimo niewykazania sprzeczności tego zarządzenia z prawem.

Wojewoda uznał, że skarga miasta jest w oczywisty sposób niezasadna.

Uzasadnienie przystąpienia RPO do postępowania

Sprawa ma istotne znaczenie z punktu widzenia wolności twórczości artystycznej i wolności korzystania z dóbr kultury (art. 73 Konstytucji RP) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Dotyczy bowiem dopuszczalności merytorycznej oceny kandydatury na stanowisko dyrektora instytucji kultury prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego w postepowaniu nadzorczym.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oznacza m.in., że ingerencja władzy wykonawczej w realizację ich zadań powinna zostać ograniczona do procedur nadzorczych opartych na kryterium legalności; musi być też zgodna z zasadą proporcjonalności.

Powołując dyrektorów instytucji kultury, jednostki samorządu terytorialnego realizują zarówno prawa mieszkańców, jak i artystów w oparciu o legitymację demokratyczną. Poszanowanie niezależności tego procesu należy więc uznać za szczególnie istotne w demokratycznym państwie prawa. .

Wykazanie przez organ nadzoru naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy

Rzecznik w pełni podziela stanowisko skargi, że wojewoda nie wykazał naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zarządzenia prezydenta Warszawy. Tym samym wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 w związku z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie RPO wojewoda błędnie uznaje za przedmiot sporu kwestię obowiązku spełniania przez program kandydata na konkurs wymogów wskazanych w ogłoszeniu organizatora oraz kwestię objęcia kompetencjami nadzorczymi aktów powołujących dyrektorów podległych im instytucji kultury. 

Znaczenie przesłanki „sprzeczności z prawem" z art. 91 u.s.g. było wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W ich orzecznictwie zwraca się uwagę, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podkreślano, że ta "sprzeczność z prawem" jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność jest oczywista i bezpośrednia. Nie ma zaś tej sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania

W swym rozstrzygnięciu wojewoda powołał jedynie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 u.s.g. Nie wskazał natomiast przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi zarządzenie prezydenta Warszawy jest niezgodne. Zarzut sprzeczności zarządzenia z prawem musi więc zostać zrekonstruowany w oparciu o uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie RPO tego rodzaju brak obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia mógłby w świetle orzecznictwa samodzielnie przesądzać o naruszeniu przez wojewodę  prawa, a w konsekwencji uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, RPO wskazuje, że sądy przyjmują, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, jeśli nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem w stopniu na tyle istotnym, że warunkuje stwierdzenie nieważności. Jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę. 

Wojewoda dopatruje się naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa w całkowitej zmianie oczekiwań zwartych w ogłoszeniu konkursowym i wyborze kandydatury w sposób oczywisty z tymi oczekiwaniami sprzecznej. W ocenie RPO wojewoda nie wyjaśnia przekonująco, na czym ta oczywista sprzeczność miałaby polegać.

Za nieistotne przy rozpatrywaniu zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji należy uznać wszelkie odesłania z rozstrzygnięcia nadzorczego do wcześniejszej twórczości teatralnej osoby wyłonionej w konkursie jako reżyserki oraz wydarzeń już po objęciu przez nią funkcji dyrektora. Nie było to bowiem przedmiotem oceny komisji konkursowej w kontekście oczekiwań organizatora. A funkcję dyrektora teatru należy odróżnić od funkcji reżysera. 

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że unieważnienie konkursu na dyrektora instytucji kultury może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, szczególnych, niedających się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa, z przyczyn widocznych na pierwszy rzut oka w postaci istotnych wad prawnych naruszających przepisy prawa oraz ustalone wcześniej normy postępowania konkursowego - nie zaś z powodów ocennych i uznaniowych. 

W tej sprawie rażącego naruszenia prawa nie było. Rozstrzygnięcie nadzorcze oparto właśnie na kryteriach ocennych i uznaniowych, co uzasadnia uwzględnienie skargi – podkreślał w piśmie procesowym do WSA zastępca RPO Stanisław Trociuk

VII.715.61.2022