Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatel stracił prawo zabudowania swej nieruchomości w okolicach lotniska na Okęciu, bo w 2011 r. zakazał tego Sejmik Województwa Mazowieckiego
• Jego pozew o odszkodowanie został przez sąd odrzucony jako złożony po trzyletnim terminie 
• Takie orzeczenie łamie podstawowe konstytucyjne prawa - do ochrony własności oraz zasady - zaufania do państwa i prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich złożył  skargę nadzwyczajną na korzyść pana Piotra
• AKTUALIZACJA: 19 kwietnia 2023 r. Sąd Najwyższy oddalił skargę nadzwyczajną (sygn. akt II NSNc 185/23). Jeden z trojki sędziów złożył zdanie odrębne
• SN wskazał m.in, że powód nie doznał żadnych nowych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, a obecne przeznaczenie terenu, gdzie priorytetem jest działalność usługowa, gospodarcza i handlowa przeczy doznanej przez niego szkodzie. Sąd I instancji ustalił zaś, że powód nie tylko nie ponosi strat z bliskości portu lotniczego, ale osiąga z tego tytułu zyski.

Historia sprawy

Przed laty pan Piotr został  właścicielem kilku działek przy lotnisku Fryderyka Chopina w Warszawie. Na jednej postawił dom, resztę pozostawił tymczasowo bez zabudowy. Lotnisko działało coraz prężniej, co przełożyło się na zwiększenie hałasu w okolicy. Zwyczajne normy techniczne dla budynków mieszkalnych stopniowo okazywały się niewystarczające.

Zgodnie z nakazami prawa w 2007 r. Wojewoda Mazowiecki wydał zatem Rozporządzenie nr 50 w sprawie utworzenia Obszaru Ograniczonego Użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie. W granicach obszaru, w „strefie M”, znalazła się m.in. nieruchomość pana Piotra. 

Objęcie „strefą M” oznaczało m.in. zakaz wznoszenia nowych budynków mieszkalnych. Dopuszczona została jednak zmiana sposobu użytkowania innych istniejących budynków w całości lub w części na cele mieszkaniowe oraz budowa nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszących  innym funkcjom.

Dalszy rozwój lotniska sprawił, że niezbędne stało się zwiększenie ograniczeń budowlanych. Dlatego też nowym aktem, opartym na znowelizowanych  przepisach - Uchwałą nr 76/11 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 20 czerwca 2011 r. - całkowicie zakazano zabudowy mieszkaniowej na obszarze określonym jako „strefa Z1”, poprzednio nazwanym „strefą M”. Zakaz nie dopuszczał żadnych wyjątków.  

Pan Piotr, znający przepisy pozwalające na uzyskanie odszkodowania w takich przypadkach, zwrócił się do władz lotniska. Nie poczuły się one jednak  do odpowiedzialności odszkodowawczej. Wtedy pan Piotr skierował pozew do sądu przeciw Przedsiębiorstwu Państwowemu Porty Lotnicze o odszkodowanie za utratę wartości swej nieruchomości.

W 2015 r. Sąd Okręgowy w Warszawie stwierdził jednak, że pozew złożono z uchybieniem trzyletniego terminu. Przyznał, że z powodu wprowadzenia strefy ograniczono panu Piotrowi prawa do korzystania z jego nieruchomości. Zdaniem sądu stało się to jednak już w 2007 r., na mocy rozporządzenia Wojewody, natomiast uchwała z 2011 r. w sytuacji pana Piotra de facto niczego nie zmieniła. 

Sąd argumentował, że byłoby tak, jeśli pan Piotr podjąłby wcześniej starania o nową zabudowę mieszkaniową - chociażby poprzez złożenie wniosku o warunki zabudowy - które to starania zniweczyłyby zakazy z Uchwały. Wtedy trzyletni termin na zgłoszenie roszczeń odszkodowawczych można by było liczyć od 2011 r.

Ponieważ pan Piotr nie wykazał tych starań, sąd odrzucił pozew jako złożony po terminie. Pozostała mu tylko prośba do RPO o wniesienie skargi nadzwyczajnej.

Argumentacja RPO

Rzecznik uznał, że orzeczenie sądu łamie podstawowe konstytucyjne prawa obywatelskie: prawo do ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji), a także konstytucyjne zasady: zaufania do państwa i prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).

Zauważył, że o istnieniu danego prawa – tu: prawa do korzystania z własności nieruchomości poprzez jej zabudowę - nie świadczy to, czy prawo to zostało „zrealizowane” przez obywatela. Tak samo o ograniczeniu prawa nie można mówić tylko i wyłącznie w przypadku, gdy zniweczono faktyczne działania obywatela, jak np. rozpoczęty proces budowlany.  

Jeżeli akt władzy publicznej wprowadza obostrzenia w zabudowie lub wręcz jej zakaz, to już w tym momencie trzeba mówić o ograniczeniu prawa do własności nieruchomości. I od tego momentu należy liczyć termin do zgłoszenia roszczeń odszkodowawczych. 

Dlatego zdaniem RPO dla uzyskania przez pana Piotra odszkodowania nie ma znaczenia to, że Uchwała z 2011 r. nie zastała go w trakcie procesu inwestycyjnego. Ważne, że uniemożliwiła jego rozpoczęcie.

Rzecznik zwrócił też uwagę, że sądy cywilne zmieniły podejście do tego rodzaju spraw na bardziej prowłaścicielskie. RPO przywołał wyroki, z których wynika, że obecnie sądy podzielają pogląd, że trzyletni termin na zgłoszenie roszczeń odszkodowawczych należy liczyć od wejścia w życie aktu wprowadzającego nowe ograniczenia, bez rozstrząsania, czy właściciel podjął wcześniej jakieś faktyczne działania inwestycyjne.

RPO wnosi, aby SN uchylił wyrok Sądu Okręgowego i zwrócił mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Najważniejsze fragmenty uzasadnienia pisemnego SN

(...) Zarzuty skarżącego w istocie sprowadzają się do kwestionowania wykładni art. 129 ust. 2 i 4 POŚ dokonanej przez Sąd Okręgowy w powiązaniu z art. 89 § 1 pkt 1 i 2 u.SN. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP został bowiem ujęty przez skarżącego jedynie jako konsekwencja zarzucanego, rażącego naruszenia art. 129 ust. 2 i 4 POŚ mającego polegać na przyjęciu, że otwarcie się terminu do ubiegania się o odszkodowanie zależy od „zaistnienia faktycznego ograniczenia sposobu korzystania z danej nieruchomości (in concreto), a nie zaś od wykazania ograniczenia prawnej możliwości korzystania z nieruchomości (in abstracto)". Zdaniem skarżącego przyjęcie tego pierwszego stanowiska  ma czynić ochronę prawa do własności „instrumentem iluzorycznym”.

Tym samym, ustalenie tego, czy sąd I instancji we właściwy sposób zastosował wspomniane przepisy artykułu 129 POŚ będzie miało kluczowe znaczenie dla ustalenia tego, czy istnieją podstawy do dalszego badania zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Artykuł 129 ust. 2 POŚ stwierdza możliwość żądania odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z publicznoprawnym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, jednak nie określa co jest źródłem szkody powstałej w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Źródło to jest natomiast określone w ustępie pierwszym art. 129 POŚ wprowadzającym jednocześnie prawo domagania się wykupu nieruchomości w związku z zaistnieniem takiego zdarzenia. Przepis ten stanowi, że jeżeli w związku z wprowadzeniem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, wówczas właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej  części. Z kolei art. 129 ust. 2 POŚ stanowi, że w sytuacji takiej właściciel nieruchomości może również żądać odszkodowania za poniesioną szkodę; przy czym szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości. Kluczowe zatem jest dostrzeżenie, że art. 129 ust. 1 POŚ stanowi o ograniczeniach, które uniemożliwiają lub istotnie ograniczają korzystanie z nieruchomości w sposób, w jaki czyniono to dotychczas. Tym samym, to art. 129 ust. 1 POŚ określa co jest źródłem szkody, w związku z zaistnieniem której można żądać bądź to wykupu nieruchomości, bądź też odszkodowania za poniesioną szkodę na podstawie art. 129 ust. 2 POŚ. Zdarzenie szkodzące to ograniczenie  sposobu korzystania z nieruchomości lub z jej części w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem.

Odszkodowanie przysługuje zatem za konkretną szkodę, powstałą w związku z koniecznością faktycznego ograniczenia lub zaprzestania korzystania z nieruchomości, a nie za samo nałożenie generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości bez wzięcia pod uwagę dotychczasowego sposobu korzystania z niej Innymi słowy, źródłem poszkodowania jest okoliczność, że w związku z wprowadzeniem ograniczenia sposobu korzystania,  właściciel (lub użytkownik) nie może dłużej korzystać z nieruchomości w sposób, w który czynił to dotychczas. Chodzi zatem o zaistnienie skonkretyzowanych ograniczeń w sposobie dotychczasowego korzystania z nieruchomości.

Jak stwierdził Sąd Najwyższy, odpowiedzialność odszkodowawczą przewidziano w art 129 POŚ nie za samo ograniczenie i nie za każde ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości - przysługuje ono za konkretną szkodę, która powstała w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, a nie za samo ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (zob uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 2017 r., III CZP 114/15).

Specyfika zdarzenia sprawczego nakazuje uwzględniać wszelkie istniejące wcześniej lub równolegle okoliczności mające znaczenie dla powstania bądź zwiększenia szkody (położenie przy działającym od wielu lat lotnisku cywilnym, związane z tym istniejące wcześniej i przewidywalne niedogodności w postaci hałasu, odzwierciedlenie we wcześniejszej cenie nieruchomości, zgoda nabywcy na wskazany zakres ograniczeń) - ustalenie jej zakresu powinno nastąpić poprzez porównanie stanu rzeczy istniejącego w okresie przed i po wejściu w życie danego aktu prawnego oraz dokonanie oceny czy doszło do jego zmiany in minus poprzez „ograniczenie” - tak rozumiana szkoda ogranicza się do uszczerbku majątkowego w postaci straty doznanej przez właściciela nieruchomości w dacie jej objęcia obszarem ograniczonego użytkowania (zob wyrok Sądu Najwyższego z 20 kwietnia 2021 r., II CSKP 5/21).

Szkodzie w takim rozumieniu odpowiadają więc wyłącznie majątkowe następstwa wprowadzonych na takim terenie nakazów, zakazów i zaleceń - z tych względów należy każdorazowo ustalić czy, i w jaki sposób, dana nieruchomość usytuowana na terenie obszaru ograniczonego użytkowania, z uwzględnieniem ustanowionych stref, jej dotychczasowego i planowanego wykorzystania, została nimi dotknięta Jest to spójne z przyjęciem, że za ograniczające sposób korzystania z nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust. 2 POŚ mogą być uznane wyłącznie postanowienia aktu ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania określające nakazy, zakazy i zalecenia skierowane do właścicieli nieruchomości (zob uchwała Sądu Najwyższego z 29 kwietnia 2022 r., III CZP 81/22).

Zarazem w odniesieniu do roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 2 POS nie można mówić ani o domniemaniu faktycznym, ani o domniemaniu prawnym dla przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy wejściem w życie aktu prawa miejscowego wprowadzającego obszar ograniczonego użytkowania, a szkodą (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 29 grudnia 2020 r., I CSK 34/19).

Nie bez znaczenia pozostaje również, że przepisy POŚ, mające charakter wyjątku, nie podlegają wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae) (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 23 marca 2022 r., II CSKP 286/22), co za tym idzie art. 129 ust. 2 POŚ podlega wykładni ścisłej (wyrok Sądu Najwyższego z 6 października 2022 r„ II CSKP 1363/22).

W realiach niniejszej sprawy, co wynika z wyroku Sądu Okręgowego, powód nie doznał żadnych nowych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, których jest właścicielem ani nie wykazał, że jego zamiarem jest przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe, nie zainicjował procedury „odrolnienia działki", a obecne przeznaczenie terenu gdzie priorytetem jest działalność usługowa, gospodarcza i handlowa przeczy doznanej przez powoda szkodzie. Co więcej, sąd I instancji ustalił, że powód nie tylko nie ponosi strat wywołanych bliskością portu lotniczego, ale osiąga z tego tytułu zyski. Należy przy tym dostrzec, że w skardze nadzwyczajnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd Okręgowy w skarżonym wyroku.

Dodać również należy, że w skarżonym wyroku wskazano, że szkoda nie powstaje, gdy kolejny akt prawny utrzymuje zakres ograniczeń na dotychczasowym poziomie, a tym bardziej, gdy je zmniejsza, co jest spójne z orzecznictwem Sądu Najwyższego, w którym wskazano, że nie powstaje szkoda podlegająca naprawieniu na podstawie art. 129 ust. 2 POŚ, gdy kolejny akt prawa utrzymuje dotychczasowe ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 12 kwietnia 2013 r., IV CSK 608/12 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 27 czerwca 2012 r., IV CSK 28/12).

Z uwagi na ustalenie, że sąd I instancji nie naruszył art. 129 ust. 2 ani ust. 4 POŚ, bezprzedmiotowym jest badanie tego, czy hipotetyczne naruszenie prowadziło do naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Z kolei niewykazanie zaistnienia przynajmniej jednego z uchybień wymienionych w art. 89 § 1 pkt 1-3 u.SN powoduje, że nie ma podstaw do badania, czy zaskarżone orzeczenie wprowadziło stan niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy oddalił skargę nadzwyczajną na podstawie art. 91 § 1 zd. 2 u.SN wobec braku podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, a zgodnie z art. 39818 k.p.c. w zw. z art. 95 pkt 1 u.SN zniósł wzajemnie koszty procesu w postępowaniu przed Sądem Najwyższym. Zdanie odrębne od wyroku i uzasadnienia złożyła SSN Elżbieta Karska.

V.7203.15.2020