Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rząd wykroczył poza ograniczenia praw jednostki zakreślone w rozporządzeniu Prezydenta RP o stanie wyjątkowym, które dotyczą zakazu przebywania w ustalonym czasie i w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach
• Zamiast uszczegółowić te ograniczenia, rząd je poszerzył - wprowadził powszechny zakaz przebywania na całym obszarze stanu wyjątkowego i przez cały czas jego trwania
• Rada Ministrów powinna zaś była oznaczyć poszczególne miejsca, obiekty i obszary, gdzie obowiązuje zakaz przebywania, a także określić jego przedział czasowy
• W efekcie doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad wydawania rozporządzeń (art. 92 Konstytucji) oraz wolności poruszania się po terytorium Polski (art. 52)
• AKTUALIZACJA: Rozporządzenie w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego nie wykracza poza zakres upoważnienia wyrażonego w art. 22 ust. 1 ustawy, a tym samym nie narusza wyznaczonych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP granic kompetencji prawotwórczych, ani też nie narusza standardu wolności przemieszczania się, gwarantowanego przez art. 52 Konstytucji - odpisało MSWiA

Rzecznik Praw Obywatelskich apeluje do premiera Mateusza Morawieckiego o odpowiednią inicjatywę legislacyjną w celu usunięcia rozbieżności między oboma rozporządzeniami. 

Do RPO zwrócił się Prezes Naczelnej Rady Adwokackiej, prosząc o podjęcie działań gwarantujących możliwość świadczenia na obszarze stanu wyjątkowego pomocy prawnej w ramach ustawowych zadań adwokatury. W Biurze RPO dokonano analizy odpowiednich przepisów. 

Na wprowadzanie zakazów przebywania w ustalonym czasie i w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach pozwala ustawa z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym.

Z rozporządzenia Prezydenta RP z 2 września 2021 r. w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze części woj. podlaskiego i lubelskiego wynikają ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela. Obowiązuje m.in. zakaz przebywania w ustalonym czasie w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach na tym obszarze.

Zgodnie z ustawą o stanie wyjątkowym Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzeń, szczegółowy tryb i sposoby oraz obszarowy, podmiotowy i przedmiotowy zakres wprowadzenia i stosowania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela ustalonych przez Prezydenta RP. Rząd  - w granicach wyznaczonych rozporządzeniem Prezydenta RP – powinien uszczegółowić ograniczenia praw jednostki, uwzględniając w możliwym stopniu minimalizację indywidualnych i społecznych uciążliwości. 

2 września 2021 r, Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z obowiązywaniem stanu wyjątkowego. Wprowadziło ono m.in. zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, obowiązujący całą dobę. 

Jednak porównanie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta RP oraz § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów prowadzi do wniosku, że Rada Ministrów wykroczyła poza granice ograniczeń praw jednostki zakreślone w rozporządzeniu Prezydenta RP. 

Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Prezydenta RP, zakaz przebywania dotyczy oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów położonych na terenie objętym stanem wyjątkowym. Ma on charakter punktowy i obejmuje poszczególne miejsca, obiekty, a także wyodrębnione obszary. Ponadto nie obowiązuje on przez cały czas trwania stanu wyjątkowego, lecz w miejscach, obiektach i obszarach w „ustalonym czasie”, a więc w czasie wyodrębnionym z czasu trwania stanu wyjątkowego.  

Rada Ministrów była zatem uprawniona jedynie do uszczegółowienia wprowadzonych przez Prezydenta RP ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Powinna była zatem oznaczyć poszczególne miejsca, obiekty i obszary, położone na terenie objętym stanem wyjątkowym, w których obowiązuje zakaz przebywania i w ten sposób doprecyzować zakres obszarowy i przedmiotowy ograniczenia konstytucyjnej wolności poruszania się. Powinna była też ustalić przedział czasowy, w którym obowiązuje zakaz przebywania. Ponadto mogła ustalić krąg podmiotów objętych tym zakazem.

Rada Ministrów nie postąpiła jednak w ten sposób - wprowadziła powszechny zakaz przebywania na całym obszarze objętym stanem wyjątkowym, z wyłączeniem osób i sytuacji określonych w § 2 rozporządzenia. A zakaz przebywania obowiązuje całą dobę, a więc w praktyce - przez cały czas trwania stanu wyjątkowego. 

Dlatego w ocenie RPO § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów wykracza poza granice zakreślone w art. 22 ust. 1 ustawy o stanie wyjątkowym. Nie uszczegóławia bowiem dopuszczonych przez Prezydenta RP ograniczeń, lecz je poszerza. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Ten sposób stanowienia prawa narusza też art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o stanie wyjątkowym. Wynika z niego prawny obowiązek określenia na obszarze obowiązywania stanu wyjątkowego sprecyzowanych miejsc, obiektów oraz obszarów, na których wyłączone jest korzystanie przez każdego z wolności poruszania się po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji). Przepis ten nie uzasadnia natomiast wprowadzenia powszechnego zakazu korzystania z tej wolności konstytucyjnej na obszarze stanu wyjątkowego. 

Takie skorzystanie z kompetencji normodawczych przez Radę Ministrów doprowadziło zatem także do naruszenia art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji. Rada Ministrów wykroczyła bowiem poza ramy ustawowe.

Ponadto RPO wskazuje premierowi, że nadal  nie otrzymał odpowiedzi na swe wystąpienie generalne z 6 września 2021 r. z uwagami dotyczącymi ograniczeń praw i wolności w związku z wprowadzonym  stanem wyjątkowym. Zgodnie z ustawą o RPO organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, obowiązane są bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż  w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku.    

KPRM prosi MSWiA o udzielenie odpowiedzi RPO

Podsekretarz stanu i zastępca Szefa KPRM Rafał Siemianowski napisał 19 października do Mariusza Kamińskiego, ministra spraw wewnętrznych i administracji, przekazując mu, według kompetencji, pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z 13 października 2021 r. - z prośbą o udzielenie odpowiedzi, z kopią do wiadomości Prezesa Rady Ministrów.

Odpowiedź  Macieja Wąsika, sekretarz stanu  w MSWiA

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym w czasie stanu wyjątkowego może być wprowadzony zakaz przebywania lub opuszczania w ustalonym czasie oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów. W korelacji z tym przepisem pozostaje § 2 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 września 2021 r. w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze części województwa podlaskiego oraz części województwa lubelskiego , wprowadzający zakaz przebywania w ustalonym czasie w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach położonych
na obszarze objętym stanem wyjątkowym. Można twierdzić, że przepisy te wyznaczają  w sposób jednoznaczny wymogi wiążące Radę Ministrów przy określaniu obszarowego, podmiotowego i przedmiotowego zakresu wprowadzenia i stosowania przedmiotowego zakazu. Miejsca, obiekty i obszary objęte zakazem muszą zatem być oznaczone, zaś czas, w jakim zakaz obowiązuje, musi być ustalony.

Analiza językowa użytych w cytowanych przepisach terminów „oznaczony” oraz „ustalony” wskazuje, że sformułowania te w istocie stanowią synonimy, nakazujące Radzie Ministrów takie ukształtowanie omawianego zakazu, aby był on precyzyjnie określony pod względem terytorialnym i czasowym. Wspomniany wyżej wymóg określoności przepisów ograniczających konstytucyjne wolności, prawa człowieka i obywatela, mający niewątpliwie istotne znaczenie z punktu widzenia gwarancji tych praw i wolności, został w analizowanym przypadku w pełni zrealizowany. Zarówno bowiem w odniesieniu do zakresu terytorialnego, jak i czasowego, granice omawianego zakazu zostały wyznaczone w sposób precyzyjny i jednoznaczny. Brak jest natomiast podstaw do formułowania tezy, że określenia „oznaczony” oraz „ustalony” nakazują Radzie Ministrów ukształtowanie zakresu wspomnianego zakazu w sposób zapewniający zachowanie tej czy innej relacji do zakresu terytorialnego i czasowego samego stanu wyjątkowego.

Choć pozostaje oczywistym, że przedmiotowy zakaz nie może obowiązywać poza granicami czasowymi i terytorialnymi samego stanu nadzwyczajnego, to wywodzenie normy nakazującej zawężenie zakresu przedmiotowego zakazu można oceniać jako pozbawione podstawy normatywnej. Innymi słowy, przytoczone wyżej przepisy ustawy oraz rozporządzenia Prezydenta RP nie nakazują, aby zakres terytorialny i czasowy omawianego zakazu był węższy w stosunku do zakresu terytorialnego i czasowego samego stanu nadzwyczajnego, lecz aby był on precyzyjnie uregulowany, co ustawodawca wyraził określeniami „oznaczony” oraz „ustalony”. Brzmienie analizowanych przepisów prawa nie pozwala tym samym na zrekonstruowanie normy, która nakazywałaby ograniczyć obowiązywanie omawianego zakazu do określonego wycinka czasu czy do wybranej w ten czy inny sposób części obszaru objętego stanem wyjątkowym.

W świetle powyższego wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie z dnia 2 września 2021 r. w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego nie wykracza poza zakres upoważnienia wyrażonego w art. 22 ust. 1 ustawy, a tym samym nie narusza wyznaczonych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej granic kompetencji prawotwórczych, ani też nie narusza standardu wolności przemieszczania się, gwarantowanego przez art. 52 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto po upływie terminu obowiązywania stanu wyjątkowego wzdłuż granicy państwowej z Republiką Białorusi (wprowadzonego z dniem 2 września 2021 r. na okres 30 dni, a następnie przedłużonego o 60 dni), dwukrotnie wprowadzono czasowy zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi, obowiązujący do 30 czerwca 2022 r. Działania te były podyktowane utrzymującą się silną presją migracyjną na wskazanym odcinku granicy państwowej. Miały one na celu zapewnienie właściwej ochrony granicy państwowej i jej nienaruszalności, bezpieczeństwa i porządku publicznego w strefie nadgranicznej, w szczególności na obszarze bezpośrednio przyległym do granicy państwowej, a także bezpieczeństwa funkcjonariuszy i pracowników służb państwowych oraz żołnierzy  i pracowników Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wykonujących zadania służbowe na granicy państwowej.

W związku z zaawansowaniem prac nad budową zapory na granicy polsko-białoruskiej została podjęta decyzja o nieprzedłużaniu czasowego zakazu przebywania w strefie nadgranicznej na dotychczasowych zasadach. W dniu 1 lipca 2022 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia nr 3/2022 Wojewody Podlaskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. w sprawie wprowadzenia zakazu przebywania na obszarze 200 m od linii granicy państwowe, wydanego w oparciu o przepisy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o budowie zabezpieczenia granicy państwowej, zgodnie z którymi Wojewoda Podlaski – właściwy ze względu na lokalizację inwestycji – wprowadził na okres od 1 lipca 2022 r. do 15 września 2022 r. zakaz przebywania w odległości 200 m od linii granicy państwowej na jej wybranych odcinkach. Następnie okres obowiązywania ww. zakazu został przedłużony  do 30 listopada 2022 r. i kolejno do 31 grudnia 2022 r. Wprowadzenie powyższych ograniczeń było spowodowane potrzebą dokończenia budowy zapory w zakresie instalacji jej elektronicznych elementów.

VII.565.21.2021