Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Sprawę cywilną może prowadzić jeden  sędzia, a nie trzech, tylko jeśli wszczęto ją po 3 lipca 2021 r. – kiedy weszła  w życie odpowiednia zmiana prawa 
• To konkluzja stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich dla Sądu Najwyższego, który bada pytanie prawne w takiej sprawie
• Zmiany pozbawiają społeczeństwo istotnych gwarancji procesowych i  mogą grozić nieważnością postępowań
• RPO wskazuje na standardy konstytucyjne oraz niezgodność z Europejską Konwencją Praw Człowieka 
• AKTUALIZACJA: 29 kwietnia 2022 r. Sąd Najwyższy (sygn. akt III CZP 77/22) odmówił podjęcia uchwały w tej sprawie. Uznał, że nie doszło do naruszenia standardów konstytucyjnych przez ustawodawcę

Rzecznik przyłączył się do pytania prawnego sądu, zadanego Izbie Cywilnej Sądu Najwyższego. 

Zagadnienie prawne przedstawił SN Sąd Okręgowy w Katowicach, badając apelację sprawy cywilnej. Nabrał on wątpliwości, czy odpowiedni przepis  ustawy „kowidowej” z 28 maja 2021 r.  ma zastosowanie do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie tej ustawy i w których wyznaczono już został skład trzech sędziów. Według noweli w stanie epidemii oraz rok po jego zakończeniu sądy cywilne mają orzekać w składach jednoosobowych.

RPO przedstawił SN (sygn. akt III CZP 73/21)  następujące stanowisko:

Art. 15zzs1 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu ustalonym art. 4 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniający skład sądu rozpoznającego sprawę ze składu trzech sędziów na skład jednego sędziego oraz upoważniający prezesa sądu do  zarządzenia rozpoznania sprawy w dotychczasowym składzie, nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy, w których wyznaczony już został skład trzech sędziów.

Uzasadnienie stanowiska RPO

W ocenie RPO zmiany budzą zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia zgodności ze standardem konstytucyjnym oraz standardem wynikającym z wiążącego Polskę prawa międzynarodowego mającego pierwszeństwo przed ustawą (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). Nie były one też konieczne dla ochrony zdrowia w stanie epidemii.

Przyjęcie, że ustawa z 28 maja 2021 r. będzie miała zastosowanie również do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, prowadziłoby do niedającej się usunąć kolizji z art. 2 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Swoboda ustawodawcy kształtowania procedur sądowych nie oznacza dopuszczalności rozwiązań arbitralnych, które ponad miarę ograniczają prawa procesowe strony, których realizacja stanowi przesłankę prawidłowego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli więc ograniczenie uprawnień procesowych strony jest zbędne -,z punktu widzenia zamierzonych przez ustawodawcę celów, takich jak zapewnienie większej efektywności postępowania i jego szybkości, a jednocześnie godzi w reguły sprawiedliwości proceduralnej i prowadzi do pogłębienia ryzyka arbitralnego rozstrzygania sprawy – to w tego rodzaju wypadkach dochodzi do naruszenia gwarancji konstytucyjnych związanych z prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Z zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, gwarantowanej przez art. 2 Konstytucji, wynika, że adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać, że przepis nie zostanie zmieniony na ich niekorzyść w sposób arbitralny i zaskakujący. Gwarancja ta ma szczególnie istotne znaczenie dla fundamentalnego w demokratycznym państwie prawnym prawa jednostki do sądu.

Wprowadzone  rozwiązania są nieproporcjonalne i godzą w istotne gwarancje procesowe stron - przede wszystkim prawo do rozpoznania sprawy przez właściwy, bezstronny i niezawisły sąd. W konsekwencji może to uzasadniać także zarzut nieważności postępowania w świetle art. 379 pkt 4 k.p.c. A nieważność zachodzi, gdy skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa, a więc z ogółem przepisów regulujących postępowanie przed sądem. 

Mając na uwadze, że przepis wymuszający zmianę już  ukształtowanych składów orzekających pozostaje w kolizji ze standardem wynikającym z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, sąd może rozpoznać zawisłą przed nim sprawę, stosując regułę kolizyjną zawartą w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP - na podstawie przepisów procesowych, które obowiązywały w dniu wszczęcia postępowania w sprawie i z uwagi na potrzebę ochrony wartości konstytucyjnych - wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP oraz praw obywatelskich wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji. 

Przemawia za tym obowiązująca także w stanie epidemii i nieuchylona omawianą nowelizacją zasada ustrojowa wynikająca z art. 47b § 1 u.s.p., w świetle której zmiana składu orzekającego może nastąpić tylko w przypadku niemożności rozpoznania sprawy w dotychczasowym składzie albo długotrwałej przeszkody w rozpoznaniu sprawy w dotychczasowym składzie.

Najważniejsze  fragmenty uzasadnienia  SN (całość w załączniku) 

(…) W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne, które prowadzi do merytorycznego związania sądu drugiej instancji, jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy zachodzi rzeczywista potrzeba wyjaśnienia poważnych wątpliwości o decydującym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. W przeciwnym razie podjęcie stosownej uchwały przez Sąd Najwyższy nie jest dopuszczalne (…) Sąd Najwyższy musi także ocenić, czy wyjaśnienie przedstawionych wątpliwości prawnych - choćby rzeczywiście miały one decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - mieści się w zakresie przyznanych mu kompetencji jurysdykcyjnych.

W tym kontekście należało wziąć pod uwagę, że sugerowana przez Sąd Okręgowy wykładnia art. 6 ust. 2 Nowelizacji w związku z art. 15zzs1 ust. 1 pkt 4 Ustawy byłaby równoznaczna, co Sąd w istocie dostrzega, nie tylko z odstąpieniem od jasnego sensu językowego przepisu, ale w istocie zmierzałaby - zważywszy abstrakcyjny walor rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego - ku jego faktycznej derogacji (przynajmniej w istotnej części). Jednakże przedstawione przez Sąd odwoławczy argumenty nie dostarczają wystarczającego uzasadnienia dla tego rodzaju rozstrzygnięcia, którego konsekwencje - także z punktu widzenia postępowań już prawomocnie zakończonych - mogłyby być bardzo daleko idące.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że nie uzasadniają go zasadnicze zastrzeżenia dotyczące zgodności Nowelizacji z art. 45 ust. 1 Konstytucji w powiązaniu z dostrzeganym przez Sąd kryzysem konstytucyjnym, a w szczególności - zagrożeniem wadliwością postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego od dawna reprezentowany jest nurt dopuszczający tzw. rozproszoną kontrolę sądową konstytucyjności ustaw, zakładającą kompetencję sądów powszechnych i Sądu Najwyższego do oceny zgodności normy ustawowej z Konstytucją i odmowy jej zastosowania (…)  - ograniczaną niekiedy do szerzej albo węziej ujmowanych przypadków oczywistej niekonstytucyjności przepisu (…) - jednakże jest jasne, że czym innym jest odmowa zastosowania niekonstytucyjnej normy w konkretnej sprawie, a czym innym jej zakwestionowanie rozstrzygnięciem o charakterze ogólniejszym, choćby jego moc więżąca ograniczała się do danej sprawy. Taki zaś walor mają w założeniu uchwały Sądu Najwyższego podejmowane na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., które są instrumentem nadzoru judykacyjnego nad sądami powszechnymi, mającego na celu ujednolicenie orzecznictwa.

Właśnie dlatego Sąd Najwyższy konsekwentnie wymaga, aby zagadnienie prawne przedstawione mu do rozstrzygnięcia miało charakter ogólny (abstrakcyjny), nie ograniczający się jedynie do konkretnego stanu faktycznego. 

Zgodnie natomiast z konstytucyjnym podziałem funkcji między Trybunałem Konstytucyjnym oraz Sądem Najwyższym i sądami powszechnymi o niezgodności norm ustawowych z Konstytucją orzekać może - ze skutkiem derogacyjnym - Trybunał Konstytucyjny. O ile zatem dostrzegany przez Sąd Okręgowy kryzys konstytucyjny, zagrażający zdolności Trybunału Konstytucyjnego do realizacji swych funkcji ustrojowych, może dostarczać dodatkowego argumentu na rzecz rozproszonej kontroli sądowej konstytucyjności ustaw, umożliwiającej odmowę zastosowania niekonstytucyjnej normy ustawowej w konkretnej sprawie, o tyle nie przemawia wystarczająco - przynajmniej co do zasady - za przejęciem przez Sąd Najwyższy funkcji Trybunału Konstytucyjnego, choćby tylko przez rozstrzyganie zagadnień prawnych, których istota sprowadza się do oceny zgodności takiej normy z Konstytucją (…)  

Zwłaszcza, że in casu nie wystąpiła sytuacja, w której postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym byłoby dotknięte wskazywaną przez Sąd odwoławczy wadliwością, a Sąd ten ma jedynie na względzie zagrożenie o charakterze potencjalnym. Ponadto, nie negując a priori i a limine kompetencji Sądu Najwyższego do dalej idącej interwencji w przypadkach kwalifikowanej niezgodności normy z Konstytucją, nie sposób uznać, że występuje ona w rozpatrywanym zakresie.

Sąd Okręgowy ma niewątpliwie rację, że kolegialność składu orzekającego, będąca ugruntowaną zasadą w postępowaniach odwoławczych, zapewnia wyższy standard kontroli odwoławczej. Pozwala bowiem na kształtowanie się decyzji w drodze dyskursu i ścierania stanowisk, umacnia bezstronność, niezależność i niezawisłości orzekania oraz zwiększa legitymację rozstrzygnięcia sądu w odbiorze społecznym, a tym samym jest pożądana z punktu widzenia właściwej ochrony praw stron i uczestników postępowania 

Jednakże nie oznacza to jeszcze, że rozpatrywane odstępstwo od zasady kolegialności jest równoznaczne z naruszeniem (zwłaszcza oczywistym) art. 45 ust. 1 Konstytucji.  W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego nie kwestionowano wszak dopuszczalności wprowadzania wyjątków od tego modelu, lecz wskazywano, że powinno to następować w drodze jasnej regulacji prawnej, możliwej do zrekonstruowania bez konieczności prowadzenia daleko idących zabiegów interpretacyjnych w warunkach krzyżujących się racji celowościowych (…) 

Tymczasem in casu Sąd Okręgowy kwestionuje nie tyle niejednoznaczność art. 6 ust. 2 Nowelizacji w związku z art. 15zzs1 ust. 1 pkt 4 Ustawy, ile celowość i proporcjonalność takiego rozwiązania. Z kolei w piśmiennictwie konstytucyjną gwarancję rozpatrzenia sprawy przez „właściwy” rozumie się - w kontekście rodzaju składu orzekającego - jako zakaz ustalania rodzaju składu ad hoc i jako nakaz jego ustalania ex antę, w sposób abstrakcyjny dla spraw określonego rodzaju i poszczególnych instancji.

O niedopuszczalnym naruszeniu (zwłaszcza o naruszeniu oczywistym) art. 45 ust. 1 nie świadczy także sama ingerencja w zasadę ciągłości (niezmienności) składu orzekającego. Wprawdzie rzeczywiście można mówić o zasadzie niezmienności składu kolegialnego od chwili jego wyłonienia w drodze losowania, zgodnie z art. 47a p.u.s.p. (…) jednakże jest to jedynie zasada rangi ustawowej, a przed jej wprowadzeniem w orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreślano - w szczególności w nawiązaniu do art. 323 k.p.c. - że w postępowaniu cywilnym nie obowiązuje ogólna zasada stałości (niezmienności) składu przez cały czas orzekania w sprawie.

W kontekście rozpatrywanego zagadnienia istotne jest również to, że Nowelizacja nie zakładała całkowitego zerwania z ciągłością składu, skoro zgodnie z kwestionowanym przez Sąd Okręgowy art. 6 ust. 2 Nowelizacji sprawa ma być rozpoznawana przez sędziego, który był jej referentem w składzie kolegialnym. (….)

W uzasadnieniu Nowelizacji wskazano, iż zasadę rozpoznawania spraw przez sąd w składzie jednego sędziego przyjęto ze względu na pogarszającą się w kraju i na świecie sytuację pandemiczną, grożącą paraliżem wymiaru sprawiedliwości i naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz zagrażającą bezpieczeństwu uczestników postępowania oraz pracowników wymiaru sprawiedliwości. Dostrzeżono bowiem, że trzy osoby zasiadające wspólnie w składzie sądu „stwarzają sobie nawzajem” zagrożenie epidemiologiczne. 

Z drugiej strony uznano, że nie ma znaczenia, czy w sprawie orzeka jeden czy trzech sędziów, i że nie ma obiektywnych oraz sprawdzalnych danych pozwalających na przyjęcie, iż wyrok wydany w składzie jednego sędziego jest mniej sprawiedliwy niż wydany w poszerzonym składzie, czy też że sprawa została mniej wnikliwie zbadana przez jednego sędziego niż trzech. Z tych samych powodów przyjęto, że przepisy zmieniające skład z wieloosobowego na jednoosobowy powinny dotyczyć również postępowań w toku, z zastrzeżeniem, iż sprawa pozostanie w referacie sędziego referenta, który stanie się przewodniczącym. Podkreślono przy tym, że podjęcie ekstraordynaryjnych środków ma na celu nie tyle usprawnienie, co zagwarantowanie pracy sądów w ciężkim dla wszystkich okresie. 
Trzeba następnie wskazać, że tak określone cele są - z punktu widzenia wartości chronionych (w tym zdrowia) przez art. 31 i art. 68 Konstytucji - celami w pełni legitymowanymi (z zastrzeżeniem wymagania proporcjonalności) i korelują np. z ciążącym na pracodawcy obowiązkiem zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (…)

Wreszcie należy stwierdzić, że wskazywane przez Sąd odwoławczy niekonsekwencje i zastrzeżenia co do proporcjonalności Nowelizacji nie świadczą jeszcze wystarczająco o pozorności deklarowanego jej celu - jest wszak oczywiste, iż kolegialność składu zwiększa zagrożenie epidemiologiczne, a przez to także zagrożenie dla zdrowia członków składu i sprawności postępowania, leżącej w interesie jego stron czy uczestników (choroba jednego z sędziów mogła wszak powodować zakażenie lub kwarantannę pozostałych członków składu oraz opóźnienie w postępowaniu) - ani nie dowodzą dążenia do osiągnięcia celów całkowicie oderwanych od tego deklarowanego celu (także Sąd odwoławczy nie identyfikował tych celów stanowczo), skoro mogą też świadczyć „tylko” o niedoskonałości unormowania. 

Nawet zaś gdyby ciężar gatunkowy niektórych z owych niedoskonałości mógł uzasadniać odmowę zastosowania przedmiotowych przepisów jako niekonstytucyjnych, nie ma do tego podstaw w konkretnej sprawie, zważywszy, że in casu w dacie orzekania przez Sąd Najwyższy stan epidemii trwał nadal (wysoce dyskusyjny, rozciągnięty aż na rok po ustaniu stanu epidemii albo zagrożenia epidemicznego zakres czasowy obniżenia standardu prawa do sądu nie odegrał zatem żadnej roli), a prezes Sądu Okręgowego nie skorzystał z przyznanej mu (a nie składowi orzekającemu) kontrowersyjnej kompetencji do wyznaczenia składu kolegialnego. 

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 182 Konstytucji, skoro w niniejszej sprawie właściwy był pierwotnie skład złożony z sędziów zawodowych, oraz niebezpieczeństwo wystąpienia sygnalizowanego przez Sąd paradoksu, zważywszy, że w pierwszej instancji orzekał Sąd w składzie jednoosobowym. Ponadto okoliczność, że ustawodawca utrzymał składy kolegialne w Sądzie Najwyższym, sądach administracyjnych czy w niektórych sprawach karnych, można także tłumaczyć czynnikami, którym nie sposób odmówić racjonalności, jak choćby niższą liczbą rozpatrywanych spraw, lepszymi, szeroko rozumianymi warunkami technicznymi (w tym lokalowymi) lub rangą zasady ciągłości składu w sprawach karnych. 

W odniesieniu do zastrzeżeń Sądu Okręgowego dotyczących zgodności rozpatrywanych przepisów z prawem unijnym należy przypomnieć, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyjaśniono już wielokrotnie, iż w sprawie wykładni prawa unijnego, niezbędnej do oceny kolizji prawa krajowego z prawem unijnym, wyłącznie właściwy jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. (...)

VII.510.131.2021