Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Lokalny przedsiębiorca prowadzący kilka sklepów został ukarany przez sąd 2 tys. grzywny za handel w niedziele 
• Według sądu pojęcie „przeważającej działalności gospodarczej” jest oparte na łącznym spełnieniu kryterium materialnego i formalnego – czyli ocenie wielkości sprzedaży danych dóbr i rodzaju działalności
• Pojęcie to powinno być jednak rozumiane ściśle, a decyduje treść wpisu w odpowiednim rejestrze – wskazał RPO w kasacji na korzyść przedsiębiorcy
• AKTUALIZACJA: 24 lutego 2022 r. Sąd Najwyższy (sygn. akt II KK 486/21) uwzględnił kasację. Placówki handlowe obwinionego były bowiem wyłączone od zakazu handlu 

Rzecznik wnosił, aby SN uniewinnił obwinionego od przypisanego mu wykroczenia. Tak też się stało.

Historia sprawy

Wyrokiem Sądu Rejonowego z 2019 r. przedsiębiorca został uznany za winnego tego, że wbrew zakazowi, powierzył wykonywanie pracy w niedzielę w handlu oraz wykonywanie czynności związanych z handlem w kilku sklepach w P. 

Sąd uznał, że dwa zarzucane mu czyny wypełniają znamiona wykroczenia z art. 10 ust. 1 ustawy z 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni. Wymierzył mu za to karę grzywny w wysokości 2 tys. zł. 

W uzasadnieniu sąd wskazał, że zgłaszając jako dominującą działalność sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych prowadzoną w wyspecjalizowanych sklepach w ramach wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, obwiniony nie uchylił przez to automatycznie stosowania zakazu handlu. Według sądu użyte w art. 6 ustawy określenie „przeważająca działalność" wskazuje jedynie na rodzaj przeważającej działalności wskazany we wniosku o wpis. Nie eliminuje to zaś konieczności dokonywania oceny w realiach konkretnej sprawy przesłanki przewagi handlu danym towarem.

Obrona złożyła apelację. Dowodziła błędu sądu przez przyjęcie, że sklepy nie są placówkami, w których przeważająca działalność polega na handlu wyrobami tytoniowymi. Sąd nie uwzględnił bowiem, że „przeważająca działalność” oznacza rodzaj przeważającej działalności wskazany we wniosku. A wpisy potwierdzają, że przedmiotem przeważającej działalności jest sprzedaż detaliczna wyrobów tytoniowych.

Sąd Okręgowy w 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżony wyrok. W jego ocenie reguły wykładni celowościowej wskazują, że ustawodawca definiując w ustawie placówki handlowe nieobjęte zakazem handlu w niedzielę i święta odwołał się do kryterium mieszanego, tj. formalno-materialnego. Oznacza to, że jednocześnie muszą być spełnione dwa warunki: 

• przeważająca działalność musi polegać na handlu prasą, biletami komunikacji miejskiej, wyrobami tytoniowymi, kuponami gier losowych i zakładów wzajemnych, co powoduje, że zachodzi konieczność zobiektywizowania tego pojęcia w kategoriach ekonomicznych, poprzez porównanie wartości sprzedaży towarów wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 6 oraz innych niewymienionych w tym przepisie, a znajdujących się w ofercie handlowej (kryterium materialne), 
• rodzaj przeważającej działalności wskazany we wniosku o wpis  musi dotyczyć działalności mogącej być uznaną za przeważającą wynikającej z zastosowania tego kryterium materialnego (kryterium formalne). 

Według SO w przypadku obwinionego spełniony był jedynie drugi warunek. W 2018 r. dokonał on zmian wpisów w ewidencji poprzez wskazanie, jako przeważającej działalności sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych w wyspecjalizowanych sklepach - w miejsce dotychczasowej sprzedaży detalicznej  w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych

W ocenie SO nie wystarcza to jednak do uznania, że prowadzona działalność handlowa została wyłączona od zakazu handlu.

Argumentacja RPO 

RPO zaskarżył  orzeczenie SO w całości na korzyść ukaranego. Wyrokowi zarzucił rażące i mające istotny wpływ na jego treść naruszenie prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele i święta - poprzez błędną wykładnię pojęcia „przeważającej działalności gospodarczej”. Polegało to na przyjęciu, że jest ona oparta na łącznym spełnieniu kryterium materialnego i formalnego, tj. na ocenie wielkości sprzedaży danych dóbr (kryterium materialne) oraz rodzaju działalności, wskazanej we wniosku o wpis do rejestru (kryterium formalne).

Tymczasem pojęcie to powinno być rozumiane ściśle, a decydująca w tym zakresie jest sama tylko treść wpisu w odpowiednim rejestrze 

Stanowisko Sądu Okręgowego jest sprzeczne z postanowieniem Sądu Najwyższego z  26 maja 2021 r. (sygn. akt I KZP 15/20). Zgodnie z nim pojęcie „przeważająca działalność gospodarcza” powinno być rozumiane ściśle, tj. zgodnie z definicją zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele i święta. Wpis w odpowiednim rejestrze ma bowiem zamierzony przez ustawodawcę kluczowy charakter dla ustalenia przeważającej działalności i faktu, czy dana działalność podlega zakazowi handlu. 

SN wyjaśniał, że termin „przeważająca działalność” jest zaczerpnięty z unormowań z zakresu statystyki publicznej, czego potwierdzeniem jest art. 6 ust. 2 ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni. Przepis ten stanowi: "Przeważająca działalność o której mowa w ust. 1 pkt 2, 5, 6, 28, 29 i 30 oznacza rodzaj przeważającej działalności wskazany we wniosku o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, o którym mowa w ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej". Istotna w tej mierze jest klasyfikacja PKD, uregulowana została w rozporządzeniu Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Podstawę wydania tego rozporządzenia stanowił art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. 

Jak podkreślił SN, przyjęciu kryterium materialnego w miejsce wskazanego w art. 6 ust. 2 u.o.h. wymogu formalnego sprzeciwia się jedna z podstawowych reguł interpretacyjnych - zakaz wykładni per non est. W wypadku ustawy ograniczającej handel w niedzielę i święta ustawodawca nie odwołał się do kryterium związanego z rzeczywiście prowadzoną działalnością, a posłużył się kryterium formalnym - rodzajem działalności określonej we wniosku o wpis do rejestru.

Art. 6 ust. 2 ustawy zawiera definicję legalną, której treść jest jasna i nie może budzić wątpliwości. Ponadto, jak zasadnie zaznaczył SN, ukształtowanie odpowiedzialności wykroczeniowej, takie jak w art. 10 w związku z art. 6 ustawy, związane jedynie z kryterium formalnym (treścią wniosku)  ma zdecydowanie większy walor gwarancyjny, gdyż w dobitniejszym stopniu przyczynia się do realizacji zasady nullum crimen sine lege certa. 

Pewność co do granic zakazu, którą ustawodawca powiązał z treścią wniosku o wpis PKD albo wniosku o jego zmianę, byłaby znacznie bardziej osłabiona, gdyby odwoływać się do bardziej ogólnikowego pojęcia „działalności przeważającej” bez dookreślenia jej w ustawie, na podstawie jakiego punktu w czasie czy okresu działalność taka miałaby być ustalana. 

Taki sposób określenia „działalności przeważającej” ma też wymiar gwarancyjny dla pracowników - poprzez zwiększenie przejrzystości funkcjonowania pracodawcy. Zweryfikowanie rodzaju prowadzonej przez pracodawcę działalności przeważającej przy pomocy jasnego i ogólnie dostępnego kryterium pozwala bowiem pracownikowi od razu uzyskać wiedzę, czy przedsiębiorca może wymagać od niego pracy w niedziele i święta. 

Wobec faktu, że zgodnie z wpisem dokonanym przez ukaranego w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, prowadzone przez niego placówki handlowe były wyłączone od zakazu z art. 5 pkt 2 ustawy z 10 stycznia 2018 r. -  nie popełnił on wykroczenia. 

Zasadny jest zatem wniosek o uchylenie wyroku Sądu Okręgowego oraz utrzymanego nim w mocy wyroku sądu I instancji i uniewinnienie obwinionego, Mimo że doszło już do przedawnienia, w realiach sprawy na obecnym etapie należy przyznać prymat materialnej przesłance procesowej – podsumował Stanisław Trociuk, zastępca RPO.

Najważniejsze motywy wyroku SN

Kasacja Rzecznika Praw Obywatelskich jest oczywiście zasadna, co umożliwiło jej rozpoznanie na posiedzeniu bez udziału stron na podstawie art. 535 § 5 k.p.k.

(…)
Ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o ograniczeniu handlu ustanowił bogaty objętościowo katalog wyjątków od wprowadzonego w przepisie art. 5 tejże ustawy zakazu handlu w niedziele i święta. Jeden z nich został wymieniony art. 6 ust. 1 w pkt 6 ustawy. W przywołanym przepisie znalazło się wyraźne stwierdzenie, że zakaz, o którym mowa w art. 5, nie obowiązuje w „placówkach handlowych, w których przeważająca działalność polega na handlu prasą, biletami komunikacji miejskiej, wyrobami tytoniowymi, kuponami gier losowych i zakładów wzajemnych”. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia czynów zarzucanych obwinionemu oraz w dacie wyrokowania w pierwszej i drugiej instancji, przeważająca działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, 5, 6, 28, 29 i 30, oznaczała rodzaj przeważającej działalności wskazany we wniosku o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, o którym mowa w ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej.

Użyte przez ustawodawcę przy redakcji art. 6 wymienionej ustawy określenie „przeważającej działalności” było przedmiotem wykładni dokonanej przez Sąd Najwyższy, który w postanowieniu z 26 maja 2021 r., sygn. akt I KZP 15/20 (OSNK 2021, z. 7, poz. 26),; stwierdził, że zwrot „przeważająca działalność" gospodarcza powinien być rozumiany ściśle, tj. zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni”. Wpis w odpowiednim rejestrze ma bowiem zamierzony przez ustawodawcę kluczowy charakter dla ustalenia przeważającej działalności i faktu, czy dana działalność podlega zakazowi handlu we wskazane dni, czy też jest wyłączona spod tego zakazu. W treści uzasadnienia do przytoczonego postanowienia Sąd Najwyższy wskazał również, że termin „przeważająca działalność" jest pojęciem zaczerpniętym z unormowań z zakresu statystyki publicznej, czego potwierdzeniem jest sama treść przytoczonego już wyżej art. 6 ust. 2 ustawy o ograniczeniu handlu.

Sąd Najwyższy orzekający w niniejszym składzie wykładnię i wyprowadzony na jej podstawie rezultat interpretacyjny w całej rozciągłości podziela. W obowiązującym - w dacie orzekania przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 26 maja 2021 r. - stanie prawnym, jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia „działalność przeważająca” jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z treści przepisów odwołujących się do materii statystyki publicznej, wymienionych w treści uzasadnienia tego orzeczenia. W szczególności trafnie w postanowieniu uargumentowano, że przyjęciu kryterium materialnego, czy też materialno- formalnego, jak to uczyniono chociażby w niniejszej sprawie w odniesieniu do ukaranego  - w miejsce wskazanego w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni wymogu formalnego - sprzeciwiałaby się jedna z podstawowych reguł interpretacyjnych - zakaz wykładni per non est.

Tym samym, również w obowiązującym - w czasie czynów zarzucanych ukaranemu oraz dacie orzekania przez sąd pierwszej i drugiej instancji w tej sprawie - brzmieniu przepisów ustawodawca nie odwołał się do kryterium materialnego związanego z rzeczywiście prowadzoną działalnością, a posłużył się jedynie kryterium formalnym - rodzajem działalności określonej we wniosku o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, o którym mowa w ustawie z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Przepis art. 6 ust. 2 powołanej ustawy o zakazie handlu zawierający w swojej treści definicję legalną, był więc jasny i nie powinien budzić wątpliwości.

Błędnie przy tym sądy obu instancji uznały za adekwatny do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z 19 grudnia 2019 r„ I KZP 13/18 (OSNK 2019, z. 1, poz. 1), który nie dotyczył problematyki objętej następnie powołanym wyżej postanowieniem z 26 maja 2021 r., I KZP 15/20. W uchwale tej uznano, że „przeważająca działalność”, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz niektóre inne dni (Dz.U. z 2018 r., poz. 305), to działalność dotycząca handlu łącznie prasą, biletami komunikacji miejskiej, wyrobami tytoniowymi, kuponami gier losowych i zakładów wzajemnych, jak i taka działalność, która za swój przedmiot ma tylko jeden ze wskazanych w tym przepisie asortyment. Tym samym Sąd Najwyższy nie rozstrzygał wówczas, przy wykładni zwrotu „przeważająca działalność", o zastosowaniu kryterium formalnego, materialno-formalnego, czy też materialnego, a jedynie o tym, czy konieczne jest objęcie taką działalnością - mającą charakter przeważający - łącznie wymienionych w przepisie rodzajów asortymentów czy też również tylko niektórych z objętych nim towarów. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wprost stwierdził, że „odrębnej wykładni wymaga zagadnienie interpretacji definicji ustawowej „przeważającej działalności”, w której za kryterium przyjęto formalny wpis do rejestru”. Takiej właśnie interpretacji dokonano postanowieniem wydanym pod sygn. I KZP 15/20.

Potwierdzeniem wyniku przeprowadzonej przez Sąd Najwyższy w tym postanowieniu wykładni były zmiany legislacyjne dokonane przez ustawodawcę po dacie jego wydania. Regulacja art. 6 ust. 2 otrzymała bowiem nowe brzmienie na mocy art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 14 października 2021 r. (Dz.U.2021.1891) i od 1 lutego 2022 r. przepis ten stanowi, że: „Przeważająca działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, 5-7, 28 i 29, oznacza rodzaj przeważającej działalności wskazany we wniosku o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, o którym mowa w ustawie z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 955 i 1641), jeżeli działalność ta jest wykonywana w danej placówce handlowej i stanowi co najmniej 40% miesięcznego przychodu ze sprzedaży detalicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2016 r. o podatku od sprzedaży detalicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1293). W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 30, przepis zdania pierwszego stosuje się odpowiednio”. Ustawodawca zdecydował się zatem na zastosowanie również, kryterium materialnego w ustanowionej w ustawie definicji „przeważającej działalności", wprowadzając w niej, lecz dopiero z dniem wejścia w życie dokonanej zmiany, kryterium mieszane formaIno-materialne.

Powyższe czyni zasadnym wywód Rzecznika Praw Obywatelskich, że w realiach  sprawy brak było podstaw do przyjęcia,  iż ukarany swoim działaniem wypełnił znamiona wykroczenia z art. 10 ust. 1 ustawy o ograniczeniu handlu, skoro ustalono w niej - zgodnie z wpisem, dokonanym przez w CEIDG - że prowadzone przez niego placówki handlowe były wyłączone od zakazu z art. 5 pkt 2 tej ustawy zarówno w dacie zarzucanych mu czynów jak i w  czasie wyrokowania.

Potwierdzają to będące integralną częścią akt sprawy wydruki z CEIDG, dotyczące przedsiębiorstw w ramach działalności których miało dojść do naruszenia zakazu handlu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z 10 stycznia 2018 r. (k. 16-18, 29-30). W ich treści znajduje się bowiem wyraźne wskazanie przeważającej działalności gospodarczej jako „47.26.Z Sprzedaż detaliczna wyrobów tytoniowych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach”, a wobec jednoznacznego, obowiązującego w tym okresie brzmienia art. 6 ust. 2 ustawy o ograniczeniu handlu, takiej oceny prawnej zachowania (…) nie mogą zmienić dowody obrazujące asortyment jego sklepów (k. 13 wydruki zdjęć z opisem) ani wskazujące na obroty netto osiągane przez kontrolowane przedsiębiorstwa w poddanym badaniu okresie.

Uwzględniając całokształt przeprowadzonych wyżej rozważań i zasadność zarzutu podniesionego w kasacji należało uchylić zarówno rozstrzygnięcie sądu odwoławczego, jak i utrzymany nim w mocy wyrok sądu pierwszej instancji i ukaranego uniewinnić od popełnienia przypisanych mu wykroczeń. Pomimo zaistniałego już przedawnienia orzekania w niniejszej sprawie, prymat w takim wypadku ma przesłanka materialna warunkująca nie tylko prowadzenie postępowania, ale i samą odpowiedzialność wykroczeniową określoną przepisami prawa materialnego.

II.511.50.2021