Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatel cierpiący na poważne zaburzenia psychiczne został ukarany karą pieniężną 60 tys. zł za naruszenie obowiązku kwarantanny
• Sanepid nie zgodził się na jej umorzenie, bo - jego zdaniem - sprzeciwia się temu "interes publiczny"
• A nie wziął pod uwagę ani stanu zdrowia, ani sytuacji materialnej ukaranego
• Nienależyte wyjaśnienie sprawy i uchybienia proceduralne przemawiają za koniecznością uchylenia decyzji
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich skarży decyzję sanepidu do sądu administracyjnego
• AKTUALIZACJA: WSA w Warszawie (V SA/Wa 879/22) 6 lipca 2023 r. uwzględnił skargę RPO

RPO Marcin Wiącek przyłączył się do postępowania administracyjnego w sprawie obywatela cierpiącego na zaburzenia psychiczne, ukaranego za naruszenie obowiązku kwarantanny, po kontakcie z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2. Po odmowie umorzenia kary RPO kieruje skargę na decyzję sanepidu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Tło sprawy

W 2020 r. sanepid wydał w tej sprawie dwie decyzje o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej - po 30 tys. zł każda. Pierwsza dotyczyła opuszczenia miejsca kwarantanny 8, 9, 10, 12 i 14 czerwca 2020 r., a druga - 16 czerwca. Obie decyzje zostały utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Z odsetkami to razem 65 tys. zł.

Pełnomocniczka ukaranego zwróciła się do sanepidu o umorzenie tych kar, ale jej wniosek 16 września 2021 r. rozstrzygnięto niekorzystnie. Wtedy RPO złożył sprzeciw do Głównego Inspektora Sanitarnego, domagając się uchylenia jednej z kar. Wskazał, że skoro był jeden obowiązek kwarantanny, to możliwa jest tylko jedna kara za jego złamanie - nie ma znaczenia, ile razy ktoś opuścił miejsce odosobnienia.

GIS nie podzielił zdania RPO i odmówił stwierdzenia nieważności jednej z kar. W związku z tym Rzecznik zaskarżył decyzję powiatowego inspektora sanitarnego z 16 września 2021 r. o odmowie umorzenia kar do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Domaga się jej uchylenia.

Argumenty RPO

Przepisy pozwalają na ulgę w spłacie kary administracyjnej: jej odroczenie, rozłożenie na raty, a nawet całkowite umorzenie. Organ musi przy tym rozważyć ważny interes publiczny lub ważny interes strony.

Takie rozstrzygnięcie wydawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku zastosowania ulgi, ale jeśli jej nie zastosuje, to decyzję powinien szczegółowo i rzetelnie uzasadnić.

Tymczasem sanepid tego nie uczynił. W uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do stanu zdrowia ukaranego. A ma on w tej sprawie istotne znaczenie.

Ukarany obywatel cierpi na choroby psychiczne, które uznawane są za wyłączające lub ograniczające poczytalność. Osoby z takimi dolegliwościami często nie zdają sobie sprawy z wagi swoich czynów i ich konsekwencji. W chwili, kiedy sanepid wydawał decyzję, miał on przyznaną rentę socjalną 1066,30 zł (której wypłata jednak została zawieszona) oraz orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy. Potwierdza to obszerna dokumentacja medyczna.

Zdumiewające i budzące sprzeciw Rzecznika jest twierdzenie sanepidu, że „osoba ukarana posiada źródło dochodów (renta socjalna), której wartość umożliwia dokonywanie spłat zadłużenia względem Skarbu Państwa, a okresowe pozbawienie otrzymywania tego źródła dochodu niewątpliwie spowodowane było zawinionym działaniem strony.”

Organ prawie w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego - nie sprawdził warunków mieszkaniowych ukaranego, czy korzysta z pomocy społecznej, nie przesłuchał świadków. Nieprawidłowo ocenił też dokumentację medyczną i nie zweryfikował jej informacji.

Nie wezwał nawet samego ukaranego do złożenia wyjaśnień. Sanepid nie powołał też biegłego z zakresu psychiatrii czy psychologii, który mógłby ocenić, czy ukarany jest w stanie świadomie kierować swoim życiem i podjąć pracę.

W ogóle też nie wykazał, w jaki sposób ukarany, jest w stanie spłacać kwotę 65 tys. zł, bez popadnięcia w skrajne ubóstwo. Sanepid twierdzi także, że w przyszłości jego sytuacja finansowa może się poprawić, bo może on znaleźć pracę.

A organy administracyjne powinny ocenić stan faktyczny w chwili wydawania decyzji w sposób obiektywny. Nie mogą natomiast odwoływać się do tego, co może wydarzyć się w przyszłości, a nie jest pewne.

Sanepid niesłusznie uznał, że kary nie można umorzyć, bo sprzeciwia się temu interes publiczny. Nie zwrócił uwagi, że sytuacja jest odwrotna. Biorąc pod uwagę sytuację materialną osoby ukaranej, wyegzekwowanie kary będzie długotrwałe i trudne. W tym czasie to budżet państwa będzie ponosił związane z tym koszty.

W interes społeczny poważnie godzi również popadnięcie obywatela w skrajne ubóstwo z powodu konieczności spłaty kilkudziesięciotysiecznego długu. Konsekwencją tego będzie konieczność objęcia go pomocą społeczną. A koszty tego poniesie społeczeństwo.

Wnioski

Zdaniem Rzecznika sanepid dopuścił się uchybień proceduralnych. Przekroczył granice uznania administracyjnego i nie wyjaśnił należycie sprawy. Nie wykazał, czy w sprawie wystąpiły przesłanki kluczowe dla decyzji o umorzeniu kary. Dlatego decyzja ta powinna zostać uchylona.

Sądy karne uznają chorobę psychiczną, taką jak schizofrenia paranoidalna, za wystarczającą podstawę stwierdzenia niepoczytalności lub ograniczonej poczytalności sprawcy czynu zabronionego.

A procedura kar administracyjnych z założenia została wprowadzona po to, żeby nie stosować cięższych represji - kar nakładanych w postępowaniu karnym.

W tej sprawie sanepid nie uwzględnił choroby psychicznej osoby ukaranej - ani przy jej nakładaniu, ani przy rozpatrywaniu wniosku o jej umorzenie. Zdaniem RPO świadczy to o niezrozumieniu funkcji kar administracyjnych i intencji ustawodawcy.

Omówienie ustnego uzasadnienia WSA

W ustnych motywach orzeczenia sąd nie tylko odrzucił argumentację Inspekcji Sanitarnej o legalności nakładania dwóch kar w trakcie jednej kwarantanny, ale podważył też słuszność takiego karania osoby cierpiącej na chorobę psychiczną. Odniósł się też do wcześniej rozstrzygniętej przez siebie sprawy pana X, która dotyczyła odmowy umorzenia przez Inspekcję tych kar, pomimo trudnej sytuacji życiowej ukaranego.

Sąd przyznał rację Rzecznikowi, że w przypadku naruszania obowiązków o charakterze „czasowym”, nie może być mowy o kilkukrotnym pociąganiu do odpowiedzialności administracyjnej. I to nawet, jeśli obowiązek naruszany jest kilkukrotnie w czasie jego trwania. Nie ma więc znaczenia to, czy obywatela złapano na wychodzeniu z domu podczas kwarantanny raz czy kilkanaście razy  – kara może być tu tylko jedna, tak jak i jedna może być decyzja administracyjna o karze.

Po to ustawodawca przewidział tylko górną granicę kary – 30 tys. zł, aby można było dostosować jej wysokość do okoliczności danej sprawy, czyli np. tego, jak dalece osoba poddana kwarantannie ignorowała ten obowiązek. Poza tym przepis ustawy covidowej stanowi o nałożeniu „kary pieniężnej w kwocie do 30 000” w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku kwarantanny, nie zaś zwrotu: „kar pieniężnych w kwocie do 30 000 każda”.

A  jeśli chodzi o sankcje administracyjne, to zgodnie z zasadami, należy je interpretować ściśle, zgodnie z językowym brzmieniem przepisu. Wielokrotne opuszczanie miejsca odosobnienia podczas kwarantanny może więc co najwyżej przekładać się na wysoką kwotę kary, nie może natomiast powodować wielokrotnego ukarania. Tym bardziej, karami o maksymalnej wysokości – tak jak to uczyniła Inspekcja Sanitarna w przypadku pana X.

Jeżeli jednak dojdzie do takiej sytuacji, to każda kolejna decyzja o nałożeniu kary musi zostać unieważniona. Jest tak dlatego, że mamy wtedy do czynienia z naruszeniem powagi „rzeczy osądzonej” – czyli, jak stanowi kodeks postępowania administracyjnego: sprawy już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną (art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.). A w takich przypadkach kodeks nakazuje stwierdzić nieważność tej kolejnej decyzji.

Sąd podzielił też zdanie RPO, że karanie kwotą ponad 60 tys zł. osoby chorującej na ciężką chorobę, a w związku z tym niepracującej, za łamanie nakazów administracyjnych budzi spore  wątpliwości, skoro prawo wymaga od organu administracyjnego, aby brał pod uwagę  warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana (art.189d. pkt 7 k.p.a.).

Dwukrotne ukaranie pana X za naruszenie kwarantanny, w dodatku maksymalną kwotą przewidzianą w przepisie, wydaje się świadczyć, że jego zły stan zdrowia psychicznego i nieomal brak dochodów (wstrzymana renta socjalna w wysokości ok. 1000 zł), nie miały dla Inspekcji Sanitarnej większego znaczenia - wbrew temu, co nakazuje obowiązujące prawo. 

V.565.243.2021