Biuletyn Informacji Publicznej RPO

23 maja 2025 r. w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich odbyło się seminarium nt. "Prawo własności a prawo zabudowy". Wydarzenie zostało zorganizowane przez Komisję Ekspertów "Klimat i Przestrzeń" działająca przy RPO.

Uczestnicy seminarium dyskutowali na temat ochrony praw właścicieli do zabudowy nieruchomości oraz granicach ingerencji władzy publicznej w prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wywodzić tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Seminarium było tłumaczone na polski język migowy i transmitowane online.

Seminarium otworzył rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek, który zwrócił uwagę, że RPO od wielu lat zajmuje się problematyką planowania i zagospodarowania przestrzennego.

- Do Biura wpływają skargi i apele dotyczące zarówno regulacji prawnych, jak też praktyki stosowania prawa – mówił Rzecznik wskazując, że z jednej strony właściciele nieruchomości czują się pokrzywdzeni ograniczaniem ich prawa do korzystania z własności, a z drugiej strony wskazuje się, że gospodarka przestrzenna w Polsce - zwłaszcza w miastach - jest niedostosowana do potrzeb współczesności, a deficyty w tym zakresie są jedną z przyczyn postępującej degradacji klimatu.

- Dlatego konieczne jest więc przemyślenie na nowo zasad zagospodarowania przestrzennego i stworzenie propozycji nowych rozwiązań w tym zakresie, adekwatnych dla wyzwań XXI wieku – wskazał Rzecznik i wyjaśnił, że było to powodem powołania komisji ekspertów „Klimat i Przestrzeń”, której zadaniem było zaproponowanie rozwiązań integrujących zadania dotyczące ochrony klimatu z zagospodarowaniem przestrzennym. - Można powiedzieć, stworzenie wizji idealnego świata, w którym przeznaczenie gruntów pozostaje w harmonii z potrzebami każdego człowieka, ale też społeczeństwa, czy dobra wspólnego - dodał.

Komisja zakończyła swoje prace pod koniec ubiegłego roku i przedstawiła założenia do projektu „Ustawy o przestrzeni”. Wskazano w nich potrzebę zmian licznych aktów normatywnych – w zakresie planowania przestrzennego, ochrony środowiska, zasad stanowienia prawa miejscowego, podatków lokalnych, Lasów Państwowych, Wód Polskich, transportu publicznego, czy procedury udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w tym zakresie.

- Komisja zaproponowała zmianę polegającą w zasadzie na zdefiniowaniu od nowa założeń nowoczesnego prawa o przestrzeni mówił RPO i zaznaczył, przedstawił projekt założeń do Ministra Rozwoju.

Mówił też, że w dyskusji na ten temat pojawiają się pewne spory, których znaczna część wynika stąd, że oczywistą konsekwencją planowania przestrzennego jest ograniczenie praw właścicieli nieruchomości. W czerwcu 2022 r. w BRPO odbyło się seminarium poświęcone tej kwestii. Wskazano wówczas, że prawo własności ma istotny wymiar społeczny, wynikają z niego nie tylko nieograniczone uprawnienia, ale również pewne powinności właściciela względem interesu publicznego i dobra wspólnego.

- Dzisiaj powracamy do tej dyskusji. A muszę przyznać, że dyskusja ta jest trudna, gdyż sporne są już same jej założenia - zaznaczył Rzecznik i wyjaśnił, że pojawiają się zwłaszcza wątpliwości i nieporozumienia co do tego, czy prawo do zabudowy gruntu w ogóle mieści się w treści prawa własności.

RPO wskazał, że z punktu widzenia prawnika kwestia ta wydaje się dość jasna. Prawo do zabudowania gruntu jest jednym z uprawnień wchodzących w skład prawa własności, jeśli dotyczy ono rzeczy będącej nieruchomością. Jest to związane z prawem do korzystania z rzeczy, jednym z uprawnień składających się na tzw. triadę uprawnień właścicielskich, wywodzącą się jeszcze z prawa rzymskiego. - Chodzi o prawo do korzystania z rzeczy, pobierania pożytków i rozporządzania rzeczą - tłumaczył wskazując, że prawo do zabudowy – jako jeden z elementów prawa własności – może być ograniczone lub nawet wyłączone, ale tylko wówczas, gdy jest to zgodne z zasadą proporcjonalności, która nakazuje władzy wykazanie, że ograniczenie prawa podmiotowego musi być konieczne dla ochrony interesu publicznego czy wolności i praw innych osób.

Rzecznik omówił następnie najważniejsze orzecznictwo w tym zakresie i zwrócił uwagę na kolejny problem, a mianowicie kwestie związane z rekompensatą za ograniczenie własności.

- Jeśli ustawodawca zdecyduje się na zmianę zasad planowania przestrzennego i dostosowanie ich do współczesnych wyzwań, to od początku debatom na ten temat będzie towarzyszyło pytanie, czy nowe koncepcje właściwie równoważą potrzebę ochrony interesu publicznego z uprawnieniami właścicieli – zauważył Marcin Wiącek i życzył uczestnikom wydarzenia owocnej dyskusji.

Przewodniczący Komisji Ekspertów ds. Klimatu i Przestrzeni Ryszard Kowalski swoje wystąpienie rozpoczął od podkreślenia, jak bardzo pilne są problemy związane z zagospodarowaniem przestrzennym i zmianami klimatu. - Ale już dzisiaj możemy powstrzymać czy znacząco ograniczyć nasze destrukcyjne działania. (…) Konieczne jest podporządkowanie decyzji przestrzennych wymogom ochrony klimatu – powiedział.

Kluczowym narzędziem ograniczającym negatywne skutki materialnych zmian przestrzeni musi być instrument integrujący ochronę klimatu z planowaniem przestrzennym – wnioskował Ryszard Kowalski. Takie właśnie założenie przyświecało pracom nad założeniami takiego instrumentu, opracowanymi przez Komisję Ekspertów „Klimat i Przestrzeń”. Podstawową intencją projektu jest wprowadzenie zasady, że zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów jest możliwa tylko wtedy, gdy nie stoi w sprzeczności z wymogami ochrony klimatu i środowiska. 

Założenia przewidują, że zagospodarowanie przestrzenne regulowane będzie trzema aktami prawa miejscowego. Plan Struktury ma być przestrzennym odwzorowaniem strategii rozwoju gminy, obejmującym cały jej teren – wskaże on m.in. tereny, na których możliwe będzie przekształcenie sposobu użytkowania. Tylko na tych terenach będzie możliwe uchwalenie Planu Zabudowy. Ten akt szczegółowo określi warunki i informacje niezbędne do projektowania obiektów budowlanych na terenie objętym Planem Zabudowy. Na podstawie Planu Zabudowy będą wydawane pozwolenia na budowę. Trzecim aktem będzie Normatyw Urbanistyczny, który ma zapewnić właściwy poziom usług publicznych na danym obszarze – stworzyć możliwość osiągnięcia właściwej jakości życia dla mieszkańców terenu.

Ryszard Kowalski podkreślił także, że założenia opracowane przez Komisję kładą szczególny nacisk na udział mieszkańców w procesie planowania przestrzennego. Wskazał, że wzrasta świadomość podstawowego znaczenia partycypacji społecznej, ale równocześnie w większości przypadków, jest ona realizowana tylko pozornie. Zaproponowano więc nowe rozwiązanie oparte na dwóch elementach: powszechnej jawności działań organów publicznych i permanentnym udziale społeczeństwa. – Wszelkie działania gminy i innych organów, związane z realizacją ustawy o przestrzeni winny być powszechnie dostępne - z mocy ustawy, bez konieczności składania wniosków o udostępnienie informacji i dokumentów – podkreślił Ryszard Kowalski.

Podsumowując swoje wystąpienie Ryszard Kowalski podkreślił, że w jego ocenie reforma regulacji prawa do zabudowy jest konieczna dla ograniczenia destrukcyjnego wpływu nieuporządkowanego gospodarowania przestrzenią na klimat, środowisko i jakość życia. – W czasie seminarium na pewno pojawią się odwołania do naszej Konstytucji. Chcę więc przypomnieć jej pierwszy artykuł: „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli" W debacie o własności tego artykułu nie wolno pomijać – mówił. 

Sesja plenarna

W dyskusji wzięli udział dr hab. Marta Romańska, prof. UJ z Katedry Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, prof. dr hab. Piotr Tuleja z Katedra Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, dr hab. Piotr Bogdanowicz, prof. UW z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz dr hab. Przemysław Drapała, prof. ALK z Katedry Prawa Cywilnego Akademii Leona Koźmińskiego. Sesję moderowała dr hab. Katarzyna Małysa-Sulińska, prof. UJ, członek Komisji Ekspertów ds. Klimatu i Przestrzeni.

Dr hab. Marta Romańska przypomniała przepisy Kodeksu cywilnego o prawie własności, które określają zakres uprawnień podmiotu, któremu mają one przysługiwać, ale to nie jest prawo absolutne. W tym kontekście omówiła ograniczenia tego prawa oraz to, na co się ono składa i jak się to ma do przepisu Kc mówiącego o „społeczno-gospodarczym przeznaczeniu rzeczy”.

Zgadzając się ze wstępną wypowiedzią RPO, prof. Piotr Tuleja (sędzia TK w stanie spoczynku) przedstawił konstytucyjne zasady ochrony własności (art. 21 Konstytucji RP). Odniósł się do wpisanego tam dopuszczenia wywłaszczeń, ale tylko własności prywatnej, nie państwowej. Obejmuje to wiele praw majątkowych, ale kluczowe jest, czy następuje całkowite pozbawienie wolności majątkowej w jakimś aspekcie. Jeśli np. ktoś miałby grunt z odmową prawa do zabudowy, to jest to faktyczne wywłaszczenie. Trzeba w takich sprawach stosować tzw. test proporcjonalności.

– Mówiąc o ograniczeniach prawa własności musimy brać pod uwagę, że w języku prawniczym czym innym jest ograniczenie prawa własności a czym innym jest naruszenie prawa własności. Ograniczenie prawa własności (…) jest w prawie rzeczą całkowicie naturalną i z nią się spotykamy na co dzień i na wielu różnych poziomach. Ona następuje wtedy, gdy to ograniczenie jest zgodne z prawem. (…) Natomiast z naruszeniem mamy do czynienia wtedy, gdy ograniczenia nie są uzasadnione – dodał panelista.

- Czym innym jest prawo własności w sensie cywilistycznym, a inaczej się na to patrzy z punktu widzenia Konstytucji – podsumował Piotr Tuleja. 

Dr hab. Przemysław Drapała zastanawiał się nad tym, jakie cele uzasadniają ograniczenie własności i co musiałby zrobić ustawodawca, aby te cele, przyjęte w założeniach komisji ekspertów, przełożyć na normę prawną, która mogłaby się obronić konstytucyjnie. Wskazał, że taki akt prawny jest możliwy konstytucyjnie do pogodzenia, ale musi spełniać określone przesłanki, w tym powiązanie tego z celem publicznym oraz musi przewidywać przyznanie prawa do słusznego odszkodowania.

Zaznaczył, że największym wyzwaniem jest pogodzenie celu w postaci ochrony klimatu z tym jak definiujemy cel publiczny. Zauważył, że cel publiczny musi być skonkretyzowany, żeby można go było zweryfikować, Podkreślił przy tym, że im bardziej cel jest abstrakcyjny tym trudniej realizację celu na danym terenie poprzez ograniczenie prawa zabudowy będzie udowodnić.

W kolejnej części dyskusji zastanawiano się nad charakterem prawa zabudowy oraz czy wywodzić je należy z regulacji cywilnoprawnych czy też publicznoprawnych. Dr hab. Piotr Bogdanowicz mówił o ograniczeniach prawa własności wynikających z publicznoprawnych uwarunkowań. Z drugiej strony wskazał na koncepcję zezwalająca właścicielowi robienie z rzeczą wszystkiego, z wyłączeniem tego, co jest mu konkretnie zakazane. Granice prawa własności wyznaczają sposób zagospodarowania nieruchomości. 

- Oznacza to, że właściciel nie ma całkowitej dowolności w korzystaniu z nieruchomości, także z prawa zabudowy, ale co do zasady nie oznacza to, że on tego prawa nie ma - podkreślił prelegent i wskazał, że nawet jeśli uznamy, że w sytuacji, gdy plan idzie tak daleko, że choć nie dojdzie do wywłaszczenia to uprawniony nie będzie w ogóle w stanie korzystać ze swoich uprawnień, to można wówczas mówić o konstytucyjnym wywłaszczeniu, a to co następuje później, w tym przyznane uprawnionemu prawo do odszkodowania, potwierdza cywilnoprawny charakter prawa zabudowy.

Na pytanie, czy zawsze przy wywłaszczeniu mamy do czynienia ze szkodą właściciela, Marta Romańska odparła, że na pewno nie w każdym. "Gdy będą krótkie terminy wygaśnięcia roszczeń, to mobilizujemy właścicieli by je zgłaszali" - podkreśliła.

Według Piotra Tulei, są sytuacje, "gdy nie zawsze możemy żądać, by nam coś ktoś rekompensował". Zarazem zwrócił uwagę, że obecnie musimy się liczyć z ograniczeniami wynikającymi z ochrony środowiska, co niektórzy postrzegają jako zagrożenie dla ich praw. "Trzeba to im wyjaśniać" – podkreślił.

Marta Romańska wskazała również, że gdy decyzja o ograniczeniu prawa do zabudowy wynika z obiektywnej, fizycznej cechy nieruchomości, trudno mówić o wywłaszczeniu i wynikającym z niego prawie do odszkodowania. To cechy gruntu znajdującego się na terenie zalewowym, a nie decyzja organu, powoduje brak możliwości jego bezpiecznej zabudowy, a zakaz budowy w takich miejscach zmierza do ochrony interesów mieszkańców. – Nie każdemu, kto ma rzecz gorszej jakości, wyrównujemy ten niedostatek ze środków publicznych – zauważyła profesor. 

Podczas seminarium odbyła się również dyskusja, podczas której pogłębiono wiele tematów i dyskutowano o zagadnieniach związanych z tematyką wydarzenia.