Uprzejmie informujemy, że w związku z pracami technicznymi, w niedzielę 24 listopada od godziny 14:45 do godziny 17:45 nie będzie dostępny serwis Biuletyn Informacji Publicznej Rzecznika Praw Obywatelskich. Przepraszamy za utrudnienia.
Rzecznik Praw Obywatelskich przyłączył się do wniosku NRL z 2018 r., która zaskarżyła znowelizowaną 21 października 2016 r. ustawę o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz niektórych innych ustaw.
Chodzi o wprowadzenie ograniczenia dostępu dla ogółu obywateli do informacji publicznej w postaci pytań testowych z Lekarskich Egzaminów Końcowych, Lekarsko-Dentystycznych Egzaminów Końcowych oraz Państwowych Egzaminów Specjalizacyjnych. Jest to możliwe dopiero po 5 latach od ich przeprowadzenia. Wgląd w pytania jest możliwy tylko dla przystępujących do egzaminu, po ich wykorzystaniu, i jedynie w drodze okazania ich w Centrum Egzaminów Medycznych. Wynoszenie pytań poza CEM czy ich kopiowanie jest zakazane.
Według RPO kluczową kwestią jest, czy pytania egzaminacyjne stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowi on, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji m.in. o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego.
Zasada jawności/transparentności działania organów władzy jest jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że powszechny i szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie - urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej. Dostęp do informacji publicznej jest z jednej strony warunkiem świadomego uczestnictwa obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć władczych, a z drugiej umożliwia efektywną kontrolę obywatelską działań organów władzy.
Na organach władzy spoczywa obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Oznacza to dostarczenie osobie zainteresowanej na jej żądanie pewnego zakresu informacji, która powinna być związana z działalnością publiczną. Obowiązek ten obejmuje każdą informacją wytworzoną, przetworzoną lub znajdującą się w posiadaniu władz publicznych bądź innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.
Centrum Egzaminów Medycznych, które organizuje egzaminy, jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi zdrowia. W ocenie Rzecznika treść pytań przeprowadzonych egzaminów ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia społecznej kontroli nad przeprowadzaniem tych egzaminów.
Nowelizacja ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty z 28 kwietnia 2011 r. wyłączyła stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej do testów i pytań testowych z egzaminów medycznych. W wyroku z 24 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podtrzymał jednak pogląd, że pytania egzaminacyjne są informacją publiczną a jedynie - w związku ze zmianą prawa - nie podlegają udostępnieniu.
RPO podkreśla, że inne organy władzy udostępniają pytania egzaminacyjne. Minister Sprawiedliwości publikuje zestawy pytań testowych z egzaminów wstępnych na aplikacje: adwokacką, radcowską i notarialną oraz egzamin na aplikację komorniczą. Centralna Komisja Egzaminacyjna publikuje m.in. arkusze maturalne i arkusze egzaminów ośmioklasisty. Informację publiczną stanowią pytania z egzaminu państwowego na prawo jazdy.
Według Rzecznika trudno wykazać istotną różnicę pomiędzy tymi egzaminami a egzaminami lekarskimi. Wszystkie są bowiem przeprowadzane przez podmioty publiczne na podstawie wcześniej przygotowanych pytań.
W tej sprawie szczególne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2016 r. (sygn. K 8/15). Uznał on niezgodność z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. Konstytucji artykułów nowelizacji ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty z 2011 r. - w zakresie dostępności testów i pytań testowych z egzaminów lekarskich, które już się odbyły,
Trybunał powołał się na stanowisko RPO z pisma do Ministra Zdrowia z 29 października 2013 r, zgodnie z którym ograniczenia dostępu do pytań egzaminacyjnych nie dadzą się uzasadnić na gruncie Konstytucji. Rzecznik w pełni podtrzymuje to stanowisko.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny, TK podzielił stanowisko, że zadania testowe w trakcie egzaminów są informacją publiczną. Podkreślił też, że „dostęp do testów wykorzystanych na egzaminie służy nie tylko osobom przygotowującym się do egzaminu, ale także ochronie interesu całego społeczeństwa. Wprowadzenie norm, które uniemożliwiają udostępnianie testów z egzaminów lekarskich, które się odbyły, blokuje kontrolę społeczną nad właściwym wykonywaniem obowiązków powierzonych CEM, polegających na przygotowywaniu testów, w interesie społeczeństwa jest możliwość kontrolowania jakości pytań i w konsekwencji sposobu dopuszczania do zawodu lekarza osób właściwie do tego przygotowanych.”
Dlatego TK uznał wtedy, że ograniczenie prawa do informacji nie było konieczne ze względu na żadną z wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Nie spełniało postulatu adekwatności i naruszało istotę gwarantowanego prawa, jakim jest prawo do informacji publicznej.
W ocenie RPO przepisy wskazane w obecnej sprawie zawierają w istocie analogiczne ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, co przepisy uznane przez TK za niekonstytucyjne w 2016 r. Wyłączają bowiem możliwość udostępnienia pytań z przeprowadzonych egzaminów. Zmianie uległ jedynie zakres czasowy tego ograniczenia (5 lat). Przed upływem tego okresu nie sposób mówić o możliwości skorzystania z dostępu do informacji publicznej nawet w ograniczonym zakresie.
Wyłączenie przez 5 lat dostępu do informacji publicznej w praktyce powoduje, że możliwość skorzystania z prawa dostępu do informacji publicznej ma charakter iluzoryczny. Po upływie tego okresu nie jest bowiem możliwe skuteczne realizowanie celu dostępu do informacji, jakim jest kontrola społeczna nad właściwym wykonywaniem obowiązków przez CEM.
- W sprawie tej mamy więc do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością przepisów ustawowych - podkreśla RPO. Tak określa się stan prawny ukształtowany wskutek wadliwej, powtarzającej niekonstytucyjne regulacje, działalności ustawodawcy.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązująca i są ostateczne. Wskazuje się, że z ustawy zasadniczej można wyprowadzić zakaz występowania wtórnej niekonstytucyjności, co oznacza m.in. zakaz stanowienia regulacji, które są obciążone identyczną wadą co przepis stanowiący przedmiot kontroli w wyroku TK.
- Taka praktyka działania ustawodawcy budzi sprzeciw z punktu widzenia poszanowania podstawowych prawi i wolności i konstytucyjnie nie może być dopuszczalna - wskazuje Adam Bodnar.
RPO podziela pogląd Naczelnej Rady Lekarskiej, że nie sposób wykazać konstytucyjnych przesłanek, które mogłyby uzasadniać ograniczenie dostępu do informacji publicznej jaką stanowią pytania egzaminacyjne z przeprowadzonych już egzaminów.
Całkowity brak dostępu do informacji publicznej przez 5 lat powoduje wyłączenie spod kontroli społecznej podstawowego przedmiotu działalności organu publicznego, jakim jest CEM. Ponadto forma udostępnienia pytań ogranicza prawo osób, które uczestniczyły w egzaminach medycznych do informacji wytworzonych przez podmiot publiczny i w bezpośredni sposób dotyczących ich sytuacji życiowej. Przepisy te uniemożliwiają również wykorzystanie tych informacji publicznych np. w celach edukacyjnych.
W ocenie Rzecznika zaskarżone przepisy naruszają więc istotę prawa do informacji publicznej. Wyłączają bowiem bez uzasadnionej konstytucyjnie przyczyny pewien obszar działalności organów władzy publicznej z zakresu prawa dostępu do informacji publicznej, a tym samym czynią niemożliwym realizowanie podstawowych funkcji tego konstytucyjnego prawa.
Dlatego Rzecznik wniósł o uznanie odpowiednich przepisów ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty za niezgodne z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
VII.6060.20.2019
