Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Prokuratorzy od dawna skarżą się na delegowanie do innych jednostek organizacyjnych prokuratury wbrew swojej woli, nierzadko do miejsc odległych od miejsc zamieszkania
• Przepisy nie przewidują przesłanek delegowania, nie wymagają uzasadnienia tych decyzji, nie ma też żadnego trybu kontrolnego. Decyzja przełożonego  jest całkowicie uznaniowa, co rodzi wysokie ryzyko arbitralności.
• Hierarchiczna struktura prokuratury i konieczność sprawnej organizacji śledztw wymagają pewnej swobody przełożonych w decyzjach personalnych, ale nie powinna być ona nieograniczona - wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich i występuje do Ministra Sprawiedliwości

RPO Marcin Wiącek zwraca się do ministra Adama Bodnara o zagwarantowanie rzetelności decyzji o delegowaniu. 

Od wielu lat do RPO wpływają skargi prokuratorów delegowanych do innych jednostek organizacyjnych prokuratury wbrew swojej woli, nierzadko do miejsc odległych od miejsc zamieszkania. Nie  tylko poważnie zakłóca to ich życie osobiste i rodzinne,  niekiedy także negatywnie odbija się na sprawności postępowań, zwłaszcza gdy są od nich nagle odrywani na niespodziewaną delegację.

Obecnie są dwa tryby delegacji prokuratorskich:

1. tryb z art. 106 Prawa o prokuraturze, dotyczący delegacji prokuratora m.in. do odrębnych jednostek prokuratury (za jego zgodą – bez ograniczeń czasowych, bez jego zgody – na czas określony nieprzekraczający 6 miesięcy w skali roku), z zagwarantowanym prawem do nieodpłatnego zakwaterowania w warunkach odpowiadających godności urzędu (względnie zwrot kosztów zamieszkania w miejscu  delegowania), zwrotem kosztów podróży, ryczałtem na komunikację miejską, dietami;
2. tryb z § 56 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, który  jest interpretowany jako upoważnienie przełożonego do swobodnego przenoszenia podległego prokuratora między wewnętrznymi komórkami organizacyjnymi tej samej prokuratury, do których zalicza się typowe komórki, jak wydziały i departamenty w tym samym  budynku, ale także wydziały zamiejscowe Departamentu ds. Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej. W tym przypadku przeniesienie odbywa się na czas nieokreślony (może mieć charakter stały) i nie wiąże się z żadnymi gwarancjami dofinansowania na dojazd lub przeprowadzkę, gdy przeniesienie następuje do wydziału zamiejscowego.

Z obecnym modelem delegacji wiążą się cztery problemy.

Po pierwsze, oba tryby mogą być wykorzystywane przez przełożonych do faworyzowania określonych osób przez delegowanie do jednostek uchodzących za bardziej prestiżowe czy mniej obłożone sprawami, a także do nieuzasadnionego wpływania na przebieg określonych śledztw przez oddelegowywanie do nich osób, które mogą je poprowadzić w pożądanym przez przełożonego kierunku.

Po drugie, w obu trybach prokurator może być uznaniowo odwołany z delegacji, niezależnie od wyników swej pracy. W pierwszym trybie prokurator ma zapewnione pewne, choć szczątkowe, gwarancje – może być odwołany za 3-miesięcznym uprzedzeniem, jedynie z przyczyn zdrowotnych, bezprzedmiotowości dalszej delegacji lub z innej „ważnej przyczyny”. W drugim trybie prokurator może być odwołany w każdej chwili, bez uprzedzenia i bez podania przyczyny.

Po trzecie, tryb z art. 106 Prawa o prokuraturze nie określa przesłanek delegowania, nie wymaga od przełożonego uzasadnienia decyzji, nie przewiduje też żadnej jej kontroli. Decyzja jest całkowicie uznaniowa, co rodzi wysokie ryzyko arbitralności. Odwołanie z delegacji ograniczone jest przesłankami, ale nie zapobiegają one skutecznie nadużywaniu tego instrumentu, skoro decyzja nadal nie wymaga uzasadnienia ani nie podlega kontroli. Szczególnie problematyczny jest brak wymogu uzasadnienia, co powoduje sytuacje, w których przełożeni przy decyzji o delegowaniu odwołują się do ogólnikowych formuł, np. „decyzja usprawni organizację i technikę pracy” albo „decyzja korzystnie wpłynie na toczące się w jednostce postępowania przygotowawcze”.

Po czwarte, regulacja z § 56 ust. 1 pkt 1 Regulaminu ma szczątkowy charakter; stanowi tylko, że prokuratorzy pełniący funkcje kierownicze „dbają o dobór odpowiednich kadr”, z czego  wywodzi się kompetencję do przenoszenia prokuratorów między komórkami organizacyjnymi danej prokuratury. Ta interpretacja jest wysoce wątpliwa z punktu widzenia konstytucyjnej zasady legalizmu, z której wynika zakaz domniemywania kompetencji – uprawnienia władzy publicznej można wywodzić jedynie w drodze ścisłej i literalnej wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa. 

W tym kontekście RPO ma poważne wątpliwości, czy § 56 ust. 1 pkt 1 Regulaminu w istocie uprawnia prokuratorów przełożonych do przenoszenia prokuratorów między komórkami organizacyjnymi, gdy są one w innych miejscowościach. 

O ile możliwość swobodnego przenoszenia prokuratora przez przełożonego między typowymi komórkami organizacyjnymi w obrębie jednego budynku nie budzi zasadniczych zastrzeżeń, o tyle wątpliwości wywołuje możliwość swobodnego przenoszenia prokuratora także do jednego z 11 wydziałów zamiejscowych Departamentu ds. Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji PK rozproszonych po całym kraju. Są one często oddalone kilkadziesiąt lub nawet kilkaset kilometrów od pierwotnego miejsca pracy. 

W praktyce przeniesienie do wydziału zamiejscowego w innej miejscowości nie różni się skutkami od przeniesienia do odrębnej jednostki prokuratury w innej miejscowości, a mimo to stosuje się do nich dwa odrębne tryby. Dochodzi do paradoksalnej sytuacji, w której np. prokurator delegowany w trybie art. 106 Prawa o prokuraturze z Warszawy do podwarszawskiej jednostki prokuratury może otrzymać lokal służbowy i zwrot kosztów podróży, a prokurator PK delegowany z Warszawy do wydziału zamiejscowego w Gdańsku nie otrzyma lokalu służbowego, dofinansowania na wynajem ani nawet zwrotu kosztów podróży z miejsca zamieszkania. Dlatego też przenoszenie prokuratorów między wydziałami zamiejscowymi PK powinno odbywać się na analogicznych zasadach, jak w przypadku przenoszenia między różnymi jednostkami prokuratury.

RPO podkreśla, że choć hierarchiczna struktura prokuratury oraz konieczność sprawnej organizacji śledztw wymagają zagwarantowania prokuratorom przełożonym pewnej swobody w decyzjach personalnych, to nie powinna ona być nieograniczona.

Po pierwsze, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego prokurator jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, a jego praca pozostaje pod ochroną RP  (art. 24 Konstytucji RP), co wyklucza dowolność i arbitralność przy kształtowaniu treści stosunku pracy łączącego prokuratora z jednostką organizacyjną prokuratury, w której jest zatrudniony.

Po drugie, prokuratorowi przysługuje prawo do poszanowania jego życia prywatnego i rodzinnego (art. 47 Konstytucji RP). Na przełożonym spoczywa prawny obowiązek zbadania przed podjęciem decyzji o delegacji, czy z jej powodu osobista i rodzinna sytuacja osoby delegowanej nadmiernie nie ucierpi.

Po trzecie, nagłe odwołanie prokuratora z delegacji może negatywnie odbić się na sprawności i rzetelności jego postępowań. Przejęcie sprawy przez nowego prokuratora  wymaga czasu na zapoznanie się z aktami, co będzie prowadziło do wydłużenia postępowania i rzutowało na prawa pokrzywdzonych do efektywnego postępowania przygotowawczego.

W związku z tymi wątpliwościami Rzecznik zwrócił się do dwóch największych stowarzyszeń prokuratorskich o opinię w tej sprawie: Stowarzyszenia Lex Super Omnia oraz Stowarzyszenia Ad Vocem. Oba stowarzyszenia krytycznie oceniają zarówno tryb z art. 106 Prawa o prokuraturze, jak i z art. 56 § 1 pkt 1 Regulaminu.

Marcin Wiącek jest świadomy, że Komisja Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury pracuje nad nowym projektem ustawy o prokuraturze. Nie jest jednak jasne, jakie konkretnie zmiany są planowane w modelu delegacji; nie wiadomo też, czy obejmą one także delegacje między wydziałami zamiejscowymi PK. Niezależnie od prac Komisji, Minister jest władny już teraz samodzielnie poprawić jakość trybu delegacji z art. 56 § 1 pkt 1 Regulaminu, który jest rozporządzeniem MS.

Rzecznik pyta ministra Adama Bodnara, na jakim etapie są prace Komisji Kodyfikacyjnej nad nowym projektem ustawy o ustroju i prokuratury i jaki jest szacunkowy termin jego przedstawienia. Prosi też o uwzględnienie w tych pracach takich gwarancji rzetelności decyzji o delegowaniu, jak: 

• uregulowanie ich przesłanek (zarówno w przypadku delegacji za zgodą, jak i bez zgody prokuratora),
• wprowadzenie wymogu uzasadnienia,  informacji o prokuratorach delegowanych za ich zgodą wraz z wyjaśnieniem kryteriów ich wyboru, jakiejś formy kontroli decyzji o delegowaniu (np. odwołania do Krajowej Rady Prokuratorów).

RPO wnosi też o zmianę § 56 ust. 1 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury poprzez ustanowienie odrębnego trybu przenoszenia prokuratorów między centralą a wydziałami zamiejscowymi PK, uwzględniającego co najmniej:

• wymóg uzasadnienia decyzji;
• wymóg określenia maksymalnego czasu przeniesienia w roku;
• gwarancję pokrycia kosztów wydłużonego przejazdu z miejsca zamieszkania do nowego miejsca pracy; 
  dofinansowanie na wynajem mieszkania w nowym miejsca pracy.

VII.519.5.2024