Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Oficjalne komunikaty wydawane w związku z wrześniową powodzią nie zawsze były w pełni dostępne dla osób z niepełnosprawnościami, zwłaszcza dla osób Głuchych
• Informacji tych często nie tłumaczono na Polski Język Migowy i nie opatrywano napisami. Jeśli zaś tłumaczenie było, wizerunek tłumacza był zbyt mały lub zasłaniany tzw. paskami informacyjnymi
• Rzecznik Praw Obywatelskich występuje w tej sprawie do przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Macieja Świrskiego 
• AKTUALIZACJA 12.11.2024: Ze względu na potrzeby osób z niepełnosprawnościami wzroku lub słuchu oraz przepisy sytuacja kryzysowa wywołana powodzią na obszarze południowo-zachodniej Polski stanowiła dla mediów wyzwanie organizacyjne i techniczne - głosi odpowiedź
• Dlatego Przewodniczący KRRiT opublikował komunikat przypominający nadawcom o obowiązkach dotyczących zapewnienia odbiorcom z niepełnosprawnościami dostępu do informacji o charakterze nadzwyczajnym. Opisał też działania mediów w tej sprawie

Rzecznik otrzymał do wiadomości pismo do KRRiT przedstawicieli Polskiego Związku Głuchych z 18 września 2024 r dotyczące niedostępności kluczowych komunikatów rządowych, samorządowych i służb ratunkowych wydawanych w związku z powodzią. Wskazano w nim, że w praktyce informacje o zagrożeniach często są przekazywane wyłącznie w formie dźwiękowej, co uniemożliwia osobom Głuchym zrozumienie aktualnej sytuacji oraz podjęcie działań.

Zgodnie z art. 11 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych władze publiczne zobowiązane są do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa osób z niepełnosprawnościami w sytuacjach zagrożenia, m.in. w przypadku klęsk żywiołowych. Potrzebę uwzględnienia osobnych procedur ewakuacji w odniesieniu do tych osób ostrzegł również Komitet ONZ ds. praw osób niepełnosprawnych.

Istotne jest również wyciągnięcie wniosków z sytuacji z pandemii COVID-19. Rzecznik wielokrotnie podkreślał, że informacje o zagrożeniu w telewizji i radiu nie zawsze były w pełni dostępne. Grupą szczególnie zagrożoną brakiem dostępu do zrozumiałej informacji były osoby Głuche. Informacji tych często nie tłumaczono na Polski Język Migowy i nie opatrywano napisami. Gdy zaś tłumaczenie było, wizerunek tłumacza był zbyt mały lub zasłaniany np. tzw. paskami informacyjnymi.

RPO wskazywał też na potrzebę wdrożenia obowiązków w zakresie dostępności audiowizualnych usług medialnych w sytuacjach nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych, informacje o charakterze nadzwyczajnym, w tym publiczne komunikaty i ogłoszenia w sytuacji klęski żywiołowej, podawane do wiadomości publicznej za pomocą audiowizualnych usług medialnych, mają być przekazywane w sposób dostępny dla osób z niepełnosprawnościami. 

Przepis ten, wprowadzony dodaniem ust. 1a do art. 18a do ustawy  o radiofonii i telewizji, stanowi, że nadawcy programów telewizyjnych są obowiązani do zapewnienia, aby informacje o charakterze nadzwyczajnym, w tym publiczne komunikaty i ogłoszenia w sytuacji klęski żywiołowej, były rozpowszechniane wraz z udogodnieniami dla osób z niepełnosprawnościami, chyba że ich rozpowszechnienie wraz z tymi udogodnieniami byłoby niemożliwe.  Jak wynika z wniosków do RPO, obowiązek zapewnienia dostępności wskazanych komunikatów nie jest w pełni realizowany, bo nie są one  opatrywane tłumaczeniem na PJM lub napisami.

W opinii RPO należy podjąć działania dla opracowania szczegółowego standardu komunikatów dotyczących sytuacji kryzysowych, uwzględniających potrzeby osób z różnymi niepełnosprawnościami. Powinny one też uwzględniać potrzeby osób z niepełnosprawnością intelektualną. Przekaz powinien być skonstruowany zgodnie z zasadami języka prostego do czytania i zrozumienia, tak by był zrozumiały i dostępny dla jak najszerszego grona odbiorców.

19 września 2024 r. na stronie internetowej KRRiT pojawił się komunikat przypominający o obowiązku wynikającym z ustawy o rtv, dotyczącym zapewnienia dostępu do informacji dla osób z niepełnosprawnościami, w tym zwłaszcza osób Głuchych. RPO dziękuje za szybką reakcję na uwagi organizacji pozarządowych.

RPO Marcin Wiącek zwraca się do Przewodniczącego KRRiT o poinformowanie, jak realizowany jest art. 18a ust. 1a ustawy o rtv  w kontekście nadawania komunikatów i ogłoszeń w sytuacjach klęski żywiołowej i innych sytuacji kryzysowych - w sposób dostępny dla osób z niepełnosprawnościami, w tym osób Głuchych. Pyta też, czy KRRiT monitorowała zmiany w sposobie działania nadawców po komunikacie z 19 września 2024 r. Prosi również o stanowisko wobec postulatu opracowania standardu komunikatów dotyczących sytuacji kryzysowych, uwzględniających potrzeby osób z różnymi niepełnosprawnościami.

Odpowiedź Macieja Świrskiego, przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji

Na wstępie należy wskazać, że obecne regulacje określające sposób i zakres udostępniania usług audiowizualnych osobom z niepełnosprawnościami wzroku lub słuchu, wynikające z art. 7 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1808 z dnia 14 listopada 2018 r. zmieniającej dyrektywę 2010/13/UE w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dalej jako „dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych”), zawarte są w art. 18a i 47g ustawy o rtv oraz w rozporządzeniu KRRiT z dnia 13 kwietnia 2022 r. w sprawie udogodnień dla osób z niepełnosprawnościami w programach telewizyjnych (Dz. U. poz. 982). Przepisy te uwzględniają zarówno prawo i potrzebę osób z niepełnosprawnościami dostępu do usług audiowizualnych, jak i możliwości (techniczne, organizacyjne oraz finansowe) dostawców usług audiowizualnych. Warto przy tym zaznaczyć, że kwestia uwzględnienia możliwości dostawców usług audiowizualnych we wprowadzaniu udogodnień wynika nie tylko ze zdroworozsądkowego podejścia polskiego ustawodawcy, ale też z zapisów obowiązującej dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych. Zgodnie bowiem z motywem 24 ww. dyrektywy odnoszącym się do przypadków, w których podanie komunikatów o sytuacjach nadzwyczajnych w sposób dostępny dla osób z niepełnosprawnościami może okazać się niemożliwe, krajowy ustawodawca nałożył na nadawców telewizyjnych w art. 18a ust. 1a ustawy o rtv obowiązek zapewnienia, aby informacje o charakterze nadzwyczajnym, w tym publiczne komunikaty i ogłoszenia w sytuacji klęski żywiołowej, były rozpowszechniane wraz z udogodnieniami dla osób z niepełnosprawnościami, jedynie w trybie warunkowym, tj. z wyłączeniem sytuacji, w których rozpowszechnianie tego rodzaju informacji z udogodnieniami było niemożliwe.

Mając na względzie potrzeby osób z niepełnosprawnościami wzroku lub słuchu i przytoczone powyżej przepisy należy również zaznaczyć, że sytuacja kryzysowa wywołana powodzią na obszarze południowo-zachodniej Polski stanowiła dla mediów organizacyjne i techniczne wyzwanie. Ogłoszony przez rząd 16 września br. stan klęski żywiołowej był bowiem trzecim stanem nadzwyczajnym wprowadzonym w Polsce po 1945 r. (po stanie wojennym z 13 grudnia 1981 r. i stanie wyjątkowym z 2 września 2021 r. na części terytorium kraju wzdłuż granicy polsko-białoruskiej). Z analogicznego rozwiązania władze nie skorzystały ani w czasie pandemii Covid-19, ani poprzednich powodzi w 1997 i 2010 r., co tylko podkreśla wyjątkowość i dramatyzm zdarzeń rozgrywających się we wrześniu m.in. na terenach części województw opolskiego, dolnośląskiego i śląskiego, o których media, w myśl przytoczonych na wstępie regulacji, powinny przekazywać na bieżąco informacje całemu społeczeństwu, w tym również odbiorcom z niepełnosprawnościami.

Wobec powyższego pragnę podkreślić, że poleciłem opublikowanie na stronie KRRiT komunikatu, w którym przypomniałem nadawcom o obowiązkach dotyczących zapewnienia odbiorcom z niepełnosprawnościami dostępu do informacji o charakterze nadzwyczajnym, a dodatkowo komunikat został rozesłany bezpośrednio do nadawców rozpowszechniających programy informacyjne o zasięgu ogólnopolskim. Ponadto, Departament Monitoringu Biura KRRiT, przeprowadził kontrolę realizacji przez nadawców telewizyjnych obowiązku nałożonego na tę grupę dostawców usług medialnych na mocy art. 18a ust. 1a ustawy o rtv. Ze względu na fakt, że kluczowa przy udostępnianiu tego rodzaju informacji jest szybkość ich dotarcia do odbiorcy, przedmiotowa kontrola objęła, po pierwsze, wyspecjalizowane w tym zakresie programy informacyjne, a więc: TVP Info, TVN 24, Polsat News, Republikę oraz wPolsce24. Po drugie, dotyczyła okresu od 13 do 20 września br. Wybrany okres pozwolił na sprawdzenie jak informowano o zagrożeniu, gdy nie obowiązywał jeszcze stan klęski żywiołowej, ale było już oczywiste, że mieszkańcy zagrożonych terenów, wraz ze służbami ratowniczymi i lokalnymi władzami, będą musieli zmierzyć się z tzw. powodziami błyskawicznymi, a także jak media realizowały swoje obowiązki informacyjne kilka dni po wejściu w życie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2024 r. w sprawie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego, opolskiego oraz śląskiego (Dz. U. poz. 1365; dalej jako „rozporządzenie o stanie klęski żywiołowej”).

W związku z tym informuję, że w okresie objętym kontrolą, w programie TVP Info, wyemitowano około 100 godzin audycji z napisami dla osób z dysfunkcją narządu słuchu. Były to odpowiednio: transmisje z posiedzeń sztabów kryzysowych, konferencji przedstawicieli władz lokalnych (np. konferencja wojewody śląskiego) i centralnych (m. in. konferencja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasza Siemoniaka w Kłodzku), czy też briefingów prasowych (np. Minister Klimatu i Środowiska Pauliny Henning-Kloski w Opolu) poświęconych sytuacji powodziowej w kraju. W szczególności z napisami rozpowszechniane były serwisy TVP Info (Serwis Info Poranek, Serwis Info Dzień, Serwis Info Wieczór) wraz z wydaniami specjalnymi i weekendowymi audycji poświęconymi sytuacji na zalewanych terenach. Dodatkowo na język migowy tłumaczone były: wydania serwisów 19.30, Teleexpress, TeleexpressExtra, wydania serwisu Panorama (emitowane o godz. 18.00 i 22.00), wydania audycji publicystycznej Pytanie dnia oraz posiedzenie sztabu kryzysowego z udziałem Premiera RP Donalda Tuska i konferencja przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen na temat powodzi i wsparcia dla Polski w związku ze stratami powodowanymi przez żywioł. Kilkadziesiąt godzin audycji z napisami, w tym z napisami na żywo, wyemitowano na antenach TVN24 i Polsat News. W pierwszym z programów krytycznej sytuacji na terenach zalanych poświęcano m.in. całe wydania audycji: Kropka nad i, Fakty po Faktach, Tak jest, czy też Kawa na ławę. W drugim rozpowszechniano z napisami na żywo m. in. audycję Punkt widzenia (o godz. 16.05) oraz kolejne wydania Wydarzeń (o godz. 15.50), Więcej Wydarzeń (o godz. 16.30) i Wydarzeń wieczornych (o godz. 21.50). Jednocześnie w ramach nadawanych audycji udostępniano odbiorcom alerty pogodowe i powodziowe (TVN 24) lub przekazywano najważniejsze komunikaty dot. stanu klęski żywiołowej nieprzerwanie za pośrednictwem paska informacyjnego u dołu ekranu (Polsat News). Z kolei w przypadku Republiki cały program był rozpowszechniany w trybie wydania specjalnego. Wydłużono pasma na żywo, aby widzowie mogli na bieżąco otrzymywać informacje dotyczące powodzi i działania służb. Te kilkugodzinne pasma tłumaczone były na język migowy przez tłumaczy, a jednocześnie kluczowe komunikaty o zagrożeniu lub konieczności ewakuacji nadawano w formie tekstowej w postaci tzw. belek oraz paska informacyjnego. Jednocześnie w przesłanych do KRRiT wyjaśnieniach nadawca zwrócił uwagę na utrudnienia, które napotkał w realizacji obowiązku informacyjnego, zaznaczając, że jego dziennikarze nie byli wpuszczani ani na posiedzenia sztabu kryzysowego na terenie kataklizmu, ani na konferencje z udziałem Premiera RP.

Warto podkreślić, że w wymienionych powyżej programach, w miarę jak sytuacja powodziowa stawała się coraz bardziej niebezpieczna, stopniowo zmieniał się także sposób informowania o zagrożeniu. Początkowe rozmowy z udziałem ekspertów (np. hydrologów) wyjaśniające przyczyny wylania rzek i wpływu czynników pogodowych na gwałtowność żywiołu, którym towarzyszyły alerty pogodowe i powodziowe, zaczęły zastępować relacje na żywo z konferencji władz lokalnych lub posiedzeń sztabu kryzysowego. Ponadto, coraz więcej uwagi, zwłaszcza po wprowadzeniu przez rząd stanu klęski żywiołowej, poświęcano podstawowym zasadom bezpieczeństwa, których powinni przestrzegać mieszkańcy zalewanych terenów, a także informacjom o możliwej do uzyskania pomocy przez osoby poszkodowane.

W kontrolowanym okresie jedynie sytuacja nadawcy wPolsce24 kształtowała się odmiennie. Co prawda, po wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, transmitowano w programie na żywo wszystkie najważniejsze konferencje i wystąpienia przedstawicieli władz, podczas których przekazywano komunikaty oraz ogłoszenia związane z powodzią i koniecznością ewakuacji mieszkańców terenów zalanych, ale żadna z tych transmisji nie zawierała udogodnień dla osób z niepełnosprawnościami. Nadawca tłumaczy brak możliwości zrealizowania obowiązku wynikającego z art. 18a ust. 1a ustawy o rtv dla audycji na żywo przyczynami technicznymi i organizacyjnymi powstałymi wskutek zmian w funkcjonowaniu studia telewizyjnego i zespołu redakcyjnego, a także zbyt krótkim okresem funkcjonowania po otrzymaniu koncesji nr 873b/2024-T. Program został bowiem uruchomiony 2 września br., a więc zaledwie dwa tygodnie przed wejściem w życie rozporządzenia o stanie klęski żywiołowej. Jednocześnie nadawca zapewnił w swoich wyjaśnieniach, że dołoży wszelkich starań, aby w przyszłości rozpowszechniać wszelkie ewentualne informacje o stanie nadzwyczajnym wraz z udogodnieniami dla osób z niepełnosprawnościami i poprosił KRRiT o wzięcie pod uwagę wymienionych powyżej okoliczności przy ocenie niniejszej sprawy.

XI.815.45.2024