Biuletyn Informacji Publicznej RPO

„Konieczne jest przyjęcie zasady nadrzędności uwarunkowań związanych z przeciwdziałaniem zmianom klimatu, a równocześnie adaptacją do zachodzących zmian klimatycznych, nad rozstrzygnięciami planistycznymi”

18 lipca 2022 r. w Biurze RPO odbyło się posiedzenie plenarne Komisji Ekspertów ds. Klimatu i Przestrzeni.

Celem pracy Komisji jest przygotowanie  systemu planowaniu przestrzennego, w  którym rozstrzygnięcia planistyczne będą podporządkowane wymogom związanymi z ochroną klimatu.

We wprowadzeniu Przewodniczący Komisji Ryszard Kowalski zwrócił uwagę, że warunkiem koniecznym dla osiągnięcia celu prac Komisji jest odejście od dzisiejszych regulacji urbanistycznych. Niezbędne jest zarządzanie urbanistyczne , integrujące zagadnienia z całego spektrum problemów, które wiążą się z jakością życia mieszkańców. Należą do nich m. in.: ochrona środowiska, przeciwstawianie się zmianom klimatycznym, ochrona wody, ograniczanie emisji CO2, dostępność usług publicznych, w tym efektywna i skuteczna komunikacja publiczna i ochrona zdrowia, tereny do wypoczynku, rekreacji, problemy środowiska miejskiego i sieci osiedleńczej i wpływu mieszkańców na kształtowanie tych rozwiązań.

Rozwiązywaniu tych problemów powinny służyć uzgodnienia projektów planów. Procedura uzgadniania projektów nie jest jednak doskonała – charakteryzuje się często bardzo ogólnymi, a poszczególne uzgodnienia mają charakter partykularny i oderwany od innych uzgodnień: dany organ w uzgodnieniu może wymuszać rozwiązania nie biorąc pod uwagę ich wpływu na inne problemy.

Dlatego zarządzenie urbanistyczne ma być nie tylko interdyscyplinarne, ale musi wymóc współdziałanie i koordynację wszystkich organów uzgadniających tak, by wszystkie problemy i wyzwania rozważane były całościowo.

Konieczne są również regulacje na szczeblu ustawowym i lokalnym gwarantujące rzeczywisty udział społeczeństwa od początku prac nad uchwaleniem prawa miejscowego.

W Komisji istnieją zespoły problemowe, które zajmują się kluczowymi zagadnieniami projektowanego rozwiązania. Na posiedzeniu przedyskutowano dotychczasowy dorobek prac kilku zespołów.

Plan ogólny i jego zawartość

Na podstawie propozycji przedstawionej przez kierującego zespołem Tadeusza Truskolaskiego, prezydenta Białegostoku, wstępnie ustalono, iż akt prawa miejscowego dot. całego obszaru gminy będzie się nazywał „Planem Struktury”. Każdy taki akt miałby wskazywać:

• tereny, których przekształcenie będzie dopuszczalne;
• przebieg podstawowych tras komunikacyjnych (dróg i szlaków szynowych);
• istniejące, prawomocne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego;
• lokalizacje ponadlokalnych inwestycji celu publicznego.

 Plan Struktury może zawierać uszczegółowienie tych zapisów, na przykład wskazując:

• teren pod zabudowę mieszkaniową, ewentualnie z rozdzielenie zabudowy wielorodzinnej od jednorodzinnej;
• lokalizację lokalnych inwestycji publicznych.

W czasie dyskusji zwrócono uwagę, aby przy dalszych pracach nad zawartością Planu Struktury przeanalizować konsekwencje ekonomiczne ustaleń planu.

Procedury uzgadniania aktów  prawa miejscowego z organami władzy publicznej

Podstawą dyskusji były propozycje opracowane przez kierującego zespołem Roberta Dźwińskiego.

Koniecznym będzie rozstrzygnięcie, czy zakres uzgodnień/opiniowania będzie określony w ustawie o planowaniu przestrzennym czy innych ustawach dot. działania poszczególnych organów. Możliwy jest też wariant mieszany. Komisja doszła do wniosku, że najwłaściwszym, aczkolwiek i najtrudniejszym  rozwiązaniem byłoby zawarcie katalogu uzgodnień/opinii w ustawie o planowaniu przestrzennym, jako ustawie systemowej.

Niezależnie od przyjętych ostatecznie rozwiązań, zakres powinien być jednak określony precyzyjnie – kompetencje organów nie powinny być formułowane w sposób blankietowy. Każde stanowisko organu powinno zawierać precyzyjnie określoną podstawę prawną w postaci przywołania przepisu rangi ustawowej, zabraniającego lub ograniczającego przeznaczenie określonego obszaru. Należy też przewidzieć stosunkowo szybką ścieżkę odwoławczą od takiego stanowiska oraz jednoznacznie określić zakres związania gminy uzgodnieniami i opiniami.

Organy uzgadniające powinny być również zobowiązane do przedstawiania (w zakresie swoich kompetencji) swojego stanowiska przed rozpoczęciem prac planistycznych przez gminę.

Odrębnym zagadnieniem, jest rola w procesie uzgadniania jednostek nie będących organami administracji publicznej, takich jak np. Lasy Państwowe, Wody Polskie, czy dostarczyciele mediów.

Wymogi ochrony klimatu  

Komisji zostały przedstawione trzy opracowania dot. ochrony klimatu w planowaniu przestrzennym:

• zestawienie obowiązków prawnych koniecznych do uwzględnienia w toku procedur; planistycznych w obszarze ochrony środowiska – opracowane przez Piotra Otawskiego
• ochrona wody – opracowane przez Ryszarda Gajewskiego;
• wstępne propozycje działań dotyczących zielonej infrastruktury opracowane przez Marzenę Suchocką.

Z uwagi na jednoznaczną aprobatę przedstawionych materiałów, dyskusja dotyczyła dalszych prac Komisji. Rozmawiano przede wszystkim o postulatach zawartych w powyższych opracowaniach, między innymi o jednoznaczności wyceny usług ekosystemowych dla wszystkich miejskich terenów zieleni: konieczne jest wprowadzenie ochronnego współczynnika planistycznego uwzgledniającego różne formy zielonej infrastruktury, tak jak funkcjonuje to w innych krajach, wartościujące różne typy zieleni, w tym dowartościowujące zieleń naturalną (spontaniczną, nieurządzona) i powiązać to ze współczynnikiem powierzchni biologicznie czynnej lub zastąpić ten współczynnik lepszym, uwzględniającym objętość roślinności.

Bardzo trudnym do rozwiązania zagadnieniem jest problem zlewni wód, Granice zlewni w naturalny sposób nie są tożsame z granicami gminy. Niezbędne opracowania hydrologiczne będą musiały być uwzględniane przez gminy, których dotyczy dana zlewnia. Opracowanie to powinno między innymi zawierać:

• obliczenia hydrologiczne na poziomie modelu „opad – odpływ” z uwzględnieniem spływu powierzchniowego;
• wyznaczenie obszarów zlewni istotnych z punktu widzenia retencji wód;
• wyznaczenie terenów podmokłych do ochrony i odtworzenia (jeżeli istniały w przeszłości, a zostały zredukowane);
• wyznaczenie terenów zalewowych;
• wyznaczenie obszarów zagrożonych podtopieniami;
• wyznaczenie terenów zalewowych i podmokłych do objęcia zakazem zabudowy;
• wyznaczenie miejsc lokalizacji dla powierzchniowych systemów retencji (zbiorniki retencyjne, parki retencyjne, ogrody deszczowe itp.);
• uwzględnienie stref zagrożenia powodziowego.

Alternatywnie można rozważyć sporządzenie opracowania hydrologicznego w ramach sporządzenia Planu Ogólnego. Plan zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać ustalenia z opracowań hydrologicznych, w tym:

• wprowadzać zakaz zabudowy terenów podmokłych i terenów zalewowych dla obszarów ustalonych w Opracowaniu Hydrologicznym;
• wprowadzać zakazy makroniwelacji dla wybranych terenów;
• wprowadzać pierwszeństwo dla rozwiązań zielonej retencji w stosunku do retencji szarej (czyli w pierwszej kolejności rozwiązania oparte na naturze i zieleni a dopiero w ostateczności podziemne zbiorniki betonowe, czy skrzynki rozsączające);
• ustalać ilości wód opadowych (objętościowo lub poprzez wielkość opadu), którą należy zatrzymać na danym obszarze.