Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dwa lata temu Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do MSWiA o wyposażenie policjantów z pododdziałów zwartych w dobrze widoczne indywidualne znaki identyfikacyjne, np. numery służbowe 
• Obecne przepisy mogą bowiem utrudniać identyfikację np. tych funkcjonariuszy, którzy podczas demonstracji przekraczają uprawnienia służbowe
• Wobec milczenia MSWiA w tej sprawie RPO pisze do premiera Mateusza Morawieckiego
• AKTUALIZACJA: Obowiązujące w tym zakresie uregulowania prawne są wystarczające - uważa MSWiA, które odpowiedziało RPO w imieniu premiera
• AKTUALIZACJA2: Rzecznik nie zgadza się z tym stanowiskiem i przedstawia dodatkowe argumenty na rzecz właściwej identyfikacji funkcjonariuszy
• AKTUALIZACJA3: Resort podtrzymuje swe stanowisko 

Powodem pisma Marcina Wiącka jest brak odpowiedzi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na wystąpienie generalne z  11 grudnia 2020 r. RPO rekomendował w nim zmianę rozporządzenia z 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów. Chodzi o  to, aby  zapewnić, że wszyscy umundurowani policjanci  - również  ci występujący w pododdziałach zwartych – mają dobrze widoczne indywidualne znaki identyfikacyjne, umożliwiające ustalenie ich tożsamości przez odpowiednie organy (np. indywidualny numer służbowy w widocznym miejscu).

Funkcjonariusze pododdziałów zwartych nie muszą bowiem posiadać znaków identyfikacji indywidualnej i imiennej. Może to utrudniać  ich identyfikację w przypadku przekraczania przez nich uprawnień służbowych oraz wyciągnięcie konsekwencji karnych i dyscyplinarnych. Jest to istotne zwłaszcza podczas interwencji w czasie zgromadzeń, gdy sytuacja jest dynamiczna, następuje eskalacja napięcia i agresji, a twarze funkcjonariuszy są zasłonięte.

W wystąpieniu z 11 grudnia 2020 r. RPO rekomendował również wprowadzenie  odpowiedniego oznaczenia nieumundurowanych funkcjonariuszy, którzy decydują się na ujawnienie faktu, że są policjantami i podjęcie interwencji. Tacy funkcjonariusze powinni założyć tak szybko, jak jest to możliwe i bezpieczne dla policjanta, wyraźne oznaczenia z napisem „Policja", znajdujące się np. na odblaskowej opasce, kamizelce lub/i identyfikatorze oraz widoczny znak identyfikacji indywidualnej (np. numer służbowy).

Środki te są konieczne dla przejrzystości działań Policji, ułatwiają identyfikację funkcjonariuszy na wypadek wątpliwości dotyczących ich działań, zaś w przypadku nieumundurowanych funkcjonariuszy mają też znaczenie dla ich bezpieczeństwa. Brak należytej identyfikacji, zwłaszcza w czasie zgromadzeń publicznych, może stanowić dla nich zagrożenie. Manifestanci mogą być bowiem przekonani, że zostali zaatakowani przez nielegalne bojówki i próbować zastosować obronę konieczną w celu odparcia bezprawnego zamachu. Może to prowadzić do eskalacji napięcia zamiast do jego łagodzenia.

Na potrzebę wyraźnej, indywidualnej identyfikacji funkcjonariuszy wskazują: Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, instytucje i eksperci międzynarodowi, społeczeństwo obywatelskie oraz posłowie. Temat ten ma więc istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony praw człowieka i bezpieczeństwa obywateli oraz oczekiwań społecznych.

Niestety mimo wagi problemu oraz późniejszych pism do MSWiA RPO nie otrzymał odpowiedzi. Jest to sprzeczne z ideą funkcjonowania systemu prewencji tortur, stworzonego przez Protokół fakultatywny do Konwencji ONZ w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania.

Zakłada on współpracę i dialog pomiędzy krajowym mechanizmem prewencji tortur (w Polsce jest nim Rzecznik Praw Obywatelskich), a władzami, zmierzający do wyeliminowania potencjalnego ryzyka tortur i innych form okrutnego traktowania, albo karania. 

Skuteczność systemu zapobiegania torturom zależy przede wszystkim od postawy władz, do których Rzecznik kieruje uwagi i rekomendacje. Rzecznik może jedynie monitorować postępowanie funkcjonariuszy oraz sposób traktowania osób zatrzymanych i wskazywać obszary wymagające ulepszeń w celu wyeliminowania lub ograniczenia do minimum możliwości nadużyć. 

To jednak wola współpracy ze strony władz ma w tym względzie kluczowe znaczenie. A skuteczne zapobieganie torturom i innym formom okrutnego traktowania wymaga całościowych działań, w tym stworzenia odpowiednich ram prawnych i proceduralnych funkcjonowania służb państwowych. 

Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich „organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, obowiązane są bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku". Udzielnie odpowiedzi na wystąpienie generalne Rzecznika Praw Obywatelskich jest więc prawnym obowiązkiem przedstawicieli władz publicznych.

- Z uwagi na powyższe, zwracam się do Pana Premiera z uprzejmą prośbą o osobiste zainteresowanie się poruszoną przeze mnie kwestią. Mam nadzieję na zmianę obecnej sytuacji i podjęcie, w duchu współpracy, konstruktywnego dialogu w zakresie wyeliminowania sygnalizowanej luki prawnej i wdrożenia rozwiązań, które zapewnią możliwość efektywnej identyfikacji funkcjonariuszy  przez uprawnione organy  -pisze Marcin Wiącek, prosząc premiera o stanowisko. 

Odpowiedź Macieja Wąsika, sekretarza stanu w MSWiA

Znaki identyfikacyjne policjanta określa § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów. Są to m.in. znak identyfikacji indywidualnej oraz znak identyfikacji imiennej, które zgodnie z § 28 ust. 4a rozporządzenia, funkcjonariusz nosi na ubiorze służbowym i ćwiczebnym - wyjątkiem jest występowanie w pododdziale zwartym, o czym stanowi § 28 ust. 2 i 3 rozporządzenia.

Należy wskazać, że stosownie do zapisów art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej, pododdziałem zwartym jest zorganizowana, jednolicie dowodzona grupa funkcjonariuszy Policji (...) wykonująca działania prewencyjne w razie zagrożenia lub zakłócenia bezpieczeństwa albo porządku publicznego. Pododdziałem dowodzi dowódca, który odpowiada za jego działania.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, użycie lub wykorzystanie środków przymusu bezpośredniego przez pododdział zwarty następuje na rozkaz jego dowódcy. Jedynie w przypadku braku możliwości nawiązania kontaktu z dowódcą lub w sytuacji zagrażającej życiu bądź zdrowiu osób, policjant wchodzący w skład pododdziału zwartego, może użyć środków przymusu bezpośredniego lub wykorzystać te środki na zasadach określonych w art. 43 ust. 3 ustawy. Natomiast zaprzestanie ich użycia następuje na rozkaz dowódcy lub niezwłocznie po osiągnięciu zamierzonego celu (art. 43 ust. 4 ustawy).

Na dowódcy pododdziału zwartego spoczywa także obowiązek dokumentowania użycia i wykorzystania środków przymusu bezpośredniego.

Odstąpienie od konieczności noszenia przez policjantów znaku identyfikacji imiennej lub indywidualnej w powyższych okolicznościach wynika z warunków pełnionej służby.

Rozwiązania dotyczące policjantów wykonujących zadania służbowe w ubiorze cywilnym, gwarantują możliwość bezpiecznego i skutecznego realizowania przez nich powierzonych obowiązków, a jednocześnie zapewniają wiedzę obywatelom co do statusu osoby, która podejmuje wobec nich określone czynności.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, funkcjonariusz nieumundurowany, realizując zadania dochodzeniowo-śledcze, a także czynności określone w art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o Policji, jest zobowiązany okazać legitymację służbową w taki sposób, aby zainteresowany miał możliwość odczytać i zanotować numer i organ, który wydał legitymację, oraz nazwisko funkcjonariusza.

Przy wykonywaniu innych czynności administracyjno-porządkowych nieumundurowany policjant również jest zobowiązany, na żądanie obywatela, okazać legitymację służbową lub znak identyfikacyjny w sposób określony w art. 61 ust. 2 ustawy o Policji.

Sposób postępowania funkcjonariuszy przy wykonywaniu przez nich uprawnień, w tym legitymowania i zatrzymywania osób, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 lutego 2020 r. w sprawie postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów.

Na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów funkcjonariusz, który przystępuje do realizacji obowiązków służbowych związanych z wykonywaniem uprawnień wskazanych w § 1 pkt 1, 3, 6 i 7 przedmiotowego rozporządzenia, a zatem m.in. legitymowania osób, podaje swój stopień oraz imię i nazwisko w sposób umożliwiający odnotowanie tych danych, przyczynę podjęcia czynności służbowych, a na żądanie osoby, wobec której są one prowadzone, podstawę prawną.

Funkcjonariusz nieumundurowany przy wykonywaniu uprawnień, o których mowa powyżej, innych niż określone w art. 61 ustawy o Policji, okazuje legitymację służbową, a na żądanie osoby, wobec której podjęto działania, okazuje ją w sposób umożliwiający odnotowanie danych w niej zawartych (§ 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów).

Podkreślenia ponadto wymaga, że zgodnie z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji, w związku z wykonywaniem czynności wymienionych w art. 1 ust. 2 przywołanej ustawy, Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów.

Reasumując powyższe należy uznać, że obowiązujące w omawianym zakresie uregulowania prawne są wystarczające.

Kolejne pismo RPO do MSWiA

Dziękując za stanowisko, RPO pisze że nie może podzielić poglądów ministra i przedstawia dodatkowe argumenty.

Możliwe ryzyko nadużyć RPO widzi w luce prawnej - braku obowiązku posiadania przez funkcjonariuszy w pododdziale zwartym indywidualnych znaków identyfikacyjnych. Ryzyka tego nie eliminuje fakt, że to dowódca odpowiada za działania i wydaje rozkaz użycia środków przymusu bezpośredniego lub ich zaprzestania. Może on bowiem tolerować niewłaściwe zachowania podwładnych lub w poczuciu źle pojętej solidarności zawodowej nie ujawnić danych funkcjonariusza przekraczającego uprawnienia.

Ponadto środki przymusu bezpośredniego mogą być użyte przez funkcjonariusza, gdy nie ma on kontaktu z dowódcą. Wówczas przełożony nie będzie świadkiem i nie będzie miał realnej możliwości zapobiegnięcia nadużyciom. RPO uważa więc, że konieczne są dodatkowe środki zapobiegawcze.

Podobna jest sytuacja nieumundurowanych funkcjonariuszy ujawniających fakt, że są policjantami, i podejmujących interwencje. Wskazane przez MSWiA okazanie legitymacji służbowej w celu odnotowania danych w niej zawartych może nie sprawdzić się w realiach zgromadzeń publicznych. Gdy sytuacja jest dynamiczna, trzeba wszak szybko odseparować wytypowane  osoby z tłumu, zapewnić bezpieczeństwo oraz sprawną realizację czynności.

Wtedy okazanie legitymacji może okazać się niemożliwe lub niebezpieczne dla samego funkcjonariusza lub osoby postronnej. Z kolei brak indywidualnych oznaczeń, w połączeniu z faktem, że twarze funkcjonariuszy są zasłonięte, może sprzyjać nadużyciom.

Sytuacja taka jest niebezpieczna dla samych policjantów. Gdy funkcjonariusz nie ma żadnych oznaczeń, osoby postronne mogą nie wiedzieć, że jest on policjantem, i być przekonane, że mają do czynienia z bezprawnym zamachem.

W tym kontekście RPO zwraca uwagę ministra na wyniki śledztwa Prokuratury Okręgowej Warszawa-Praga w Warszawie ws. przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy 11 listopada 2020 r. w związku z bezzasadnym użyciem środków przymusu bezpośredniego w postaci siły fizycznej, pałek służbowych, miotaczy substancji obezwładniających wobec osób znajdujących się na stacji kolejowej PKP Warszawa-Stadion.

Prokurator uznał, że policjanci wypełnili znamiona przestępstwa, jednak mimo wykonania szeregu czynności procesowych (w tym przesłuchania funkcjonariuszy, ich dowódców i zabezpieczenia nagrań monitoringu) nie był w stanie zidentyfikować poszczególnych osób w celu przypisania im indywidualnej odpowiedzialności za poszczególne czyny.

W postanowieniu o umorzeniu śledztwa wskazał, że niska jakość nagrań, a także fakt, że wszyscy funkcjonariusze mieli kaski ochronne oraz maseczki, nie pozwoliły zidentyfikować poszczególnych osób. Prokurator ustalił wprawdzie numery identyfikacyjne na kaskach, ale oznaczenia te nie miały indywidualnego charakteru, by móc zidentyfikować konkretnego funkcjonariusza. Składały się bowiem z liter ZN, liczby rzymskiej, litery i cyfry - wskazywały zatem jedynie numer kompanii, pluton oraz drużynę. Co najmniej kilku funkcjonariuszy jednocześnie posiadało kaski ochronne oznaczone w ten sam sposób.

W efekcie śledztwo umorzone z powodu niewykrycia sprawców przestępstwa. Przykład ten obrazuje, że obecne przepisy co do identyfikacji funkcjonariuszy są niewystarczające i nie dają gwarancji, że jeśli policjant popełni przestępstwo, możliwe będzie pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej.

Dlatego Rzecznik podtrzymuje rekomendację, by wszyscy umundurowani funkcjonariusze Policji (w tym występujący w pododdziale zwartym) mieli dobrze widoczne, indywidualne znaki identyfikacyjne, umożliwiające ustalenie tożsamości funkcjonariusza przez odpowiednie organy (np. w formie indywidualnego numeru służbowego noszonego w widocznym miejscu na mundurze/hełmie).

Pożądane jest również doprecyzowanie zasad interwencji nieumundurowanych policjantów w celu zapewnienia możliwości ich indywidualnej identyfikacji, zwłaszcza podczas publicznych zgromadzeń. Powinni ono - tak szybko, jak jest to możliwe i bezpieczne dla funkcjonariusza, najlepiej przed użyciem środków przymusu bezpośredniego – założyć wyraźne oznaczenia z napisem „Policja", np. na odblaskowej opasce, kamizelce/identyfikatorze, oraz widoczny znak identyfikacji indywidualnej (np. numer służbowy).

Kolejne pismo do MSWiA

Marcin Wiącek podkreśla, że zmiana jest wskazana z uwagi na możliwość wystąpienia niewłaściwych zachowań funkcjonariuszy i brak realnej możliwości pociągnięcia ich do odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej. Byłaby ona również zgodna z duchem Protokołu fakultatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania.

Przypomina też, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich „organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, obowiązane są bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku".

Odpowiedź Macieja Wąsika, sekretarza stanu w MSWiA

W odpowiedzi na Pana wystąpienie dotyczące zmiany przepisów prawnych w zakresie sposobów identyfikacji funkcjonariuszy Policji uprzejmie informuję, że podtrzymuję stanowisko wyrażone w piśmie z 2 lutego 2023 r.

Ponadto, odnosząc się do przedstawionej w Pana wystąpieniu sugestii, że dowódca pododdziału zwartego może cyt.: „(...) tolerować niewłaściwe zachowania swoich podwładnych lub w poczuciu źle pojętej solidarności zawodowej nie ujawnić w toku dalszych czynności danych funkcjonariusza przekraczającego uprawnienia (...)" w opinii Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, wobec braku argumentów potwierdzających stawianą tezę, takie założenie jest nieuprawnione.

KMP.570.12.2020