Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatelowi odmówiono prawa do karty parkingowej osoby z niepełnosprawnością
• Powodem było niezamieszczenie w orzeczeniu o jego znacznym stopniu niepełnosprawności symboli: 04-O, 05-R lub 10-N, podczas gdy zawarto w nim maksymalną dopuszczalną liczbę trzech innych symboli przyczyn niepełnosprawności
• Rzecznik Praw Obywatelskich składa do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną na korzyść obywatela
• Powołuje się ponadto na wynikającą z Konstytucji dyrektywę udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym w zakresie komunikacji społecznej
• AKTUALIZACJA 12.07.2024: 9 kwietnia 2024 r. NSA (sygn. akt II GSK1843/23) oddalił skargi kasacyjne obywatela i RPO 

Marcin Wiącek zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę obywatela  na odmowę wydania mu karty parkingowej przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Wnosi o uchylenie wyroku WSA i uwzględnienie skargi obywatela.

Zaskarżonemu wyrokowi RPO zarzucił, że został wydany:

• z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (dalej jako „ustawa nowelizująca") w związku z § 32 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności w brzmieniu obowiązującym 16 września 2005 r. i w związku z art. 69 Konstytucji RP - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak zamieszczenia w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przed 1 lipca 2014 r. symboli: 04-O, 05-R lub 10-N w sytuacji, w której w orzeczeniu tym zawarto maksymalną dopuszczalną liczbę (trzy) innych symboli przyczyn niepełnosprawności powoduje automatyczny brak możliwości wydania karty parkingowej na podstawie tego orzeczenia, podczas gdy niezbędna jest indywidualna ocena, czy niezamieszczenie w orzeczeniu symboli 04-O, 05-R lub 10-N było wynikiem braku niepełnosprawności z tych przyczyn, czy jedynie brakiem możliwości zamieszczenia w orzeczeniu dodatkowych symboli przyczyn niepełnosprawności, a faktyczne przyczyny niepełnosprawności osoby legitymującej się orzeczeniem obejmują którąś z przyczyn oznaczonych tymi symbolami;
• z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. z naruszeniem art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej w zwiazku z § 32 ust. 4 rozporządzenia i w związku z art. 69 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy była ona usprawiedliwiona.

Historia sprawy 

WSA oddalił skargę obywatela na odmowę wydania karty. Wskazano, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 2005 r. W orzeczeniu tym wskazano na symbole przyczyn niepełnosprawności: 06-E, 01-U i 02-P oraz stwierdzono, że skarżący spełnia przesłanki warunkujące wydanie karty. 

Podstawą oddalenia skargi był art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym możliwość uzyskania karty parkingowej w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności wydane przed 1 lipca 2014 r. warunkowana była zawarciem w takim orzeczeniu jednego z trzech symboli przyczyn niepełnosprawności, tj. 04-O, 05-R lub 10-N.

Brak zamieszczenia w orzeczeniu skarżącego któregoś z tych symboli wyklucza w ocenie sądu możliwość uzyskania karty parkingowej. 

Według sądu organ pozostawał związany treścią wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i nie mógł samodzielnie przyjąć, że w orzeczeniu wystąpił symbol 10-N (choroba neurologiczna) mimo że stwierdzona u skarżącego epilepsja (symbol 06-E) jest chorobą neurologiczną.

Argumenty RPO

Wyrok zapadł z naruszeniem przepisów prawa i jako taki winien zostać uchylony.

1 lipca 2014 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej) zmieniły się zasady wydawania kart parkingowych osobom z niepełnosprawnościami. W świetle regulacji wcześniej obowiązujących karta mogła być wydana osobie o obniżonej sprawności ruchowej, podczas gdy na gruncie nowych regulacji przesłanką wydania pozostaje charakteryzowanie się przez osobę „znacznie ograniczonymi możliwościami samodzielnego poruszania się".

Jednocześnie, o ile na gruncie regulacji sprzed 1 lipca 2014 r. wskazanie uprawnienia do karty mogło być zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności niezależnie od jej stopnia (lekki, umiarkowany, znaczny) oraz przyczyny niepełnosprawności, o tyle dziś wskazanie do karty w orzeczeniu o niepełnosprawności może zostać przyznane wyłącznie osobie z niepełnosprawnością w stopniu znacznym (bez względu na przyczyny) lub w stopniu umiarkowanym (wyłącznie, gdy przyczyna niepełnosprawności została oznaczona symbolami 04-O - choroby narządu wzroku, 05-R - upośledzenie narządu ruchu, 10-N - choroba neurologiczna lub 07-S choroby układu oddechowego i krążenia). Stanowi o tym art. 6b ust. 3 pkt 9 ustawy 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W związku z zawężeniem możliwości przyznania prawa do karty parkingowej ustawodawca przewidział utratę ważności dotychczas wydanych kart od 1 lipca 2015 r.  

Jednocześnie rozstrzygnął (art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej), że „osobom zaliczonym do znacznego stopnia niepełnosprawności, posiadającym ważne orzeczenie wydane przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności i mającej przyczynę niepełnosprawności oznaczoną symbolem 04-O (choroby narządu wzroku), 05-R (upośledzenie narządu ruchu) lub 10-N (choroba neurologiczna), zawierające wskazanie o spełnieniu przesłanek uprawniających do uzyskania karty parkingowej na podstawie przepisów dotychczasowych - kartę parkingową wydaje się na podstawie tego orzeczenia".

Art. 6 ust. 2, odczytywany samodzielnie i literalnie (jak uczyniły organ i WSA), wyklucza możliwość wydania karty osobie legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przed 1 lipca 2014 r., jeżeli w orzeczeniu nie wskazano przyczyny niepełnosprawności oznaczonej którymś ze wskazanych w nim symboli. 

W ocenie Rzecznika, wykładnia art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej nie może jednak ograniczać się tylko do literalnych dyrektyw. Powinna uwzględniać cel wydawania kart, którym jest realizacja konstytucyjnego nakazu udzielania osobom z niepełnosprawnością pomocy w egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji RP). 

W dacie wydania orzeczenia, jakim legitymuje się skarżący,  mogły w nim zostać wskazane maksymalnie trzy symbole przyczyn niepełnosprawności. Oznacza to, że niezawarcie w orzeczeniu skarżącego (obejmującego trzy symbole przyczyn niepełnosprawności) symbolu 10-N - choroby neurologiczne jako przyczyny niepełnosprawności nie oznacza, że skarżący nie jest osobą z niepełnosprawnością również z tej właśnie przyczyny. 

Do oddalenia skargi doszło z naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, wynikającym z nieuwzględnienia tego, że przepisy regulujące wydawanie orzeczeń niepełnosprawności ograniczają dopuszczalną do zawarcia w orzeczeniu o niepełnosprawności liczbę symboli przyczyn niepełnosprawności do trzech, a także z pominięcia dyrektywy wynikającej z art. 69 Konstytucji RP.

Nieprawidłowe odkodowanie normy art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie WSA. Gdyby wziął on pod uwagę obowiązujące w dacie wydania orzeczenia o niepełnosprawności regulacje prawne, z których wynikał limit trzech symboli przyczyn niepełnosprawności, a ponadto kierował się wynikającą z Konstytucji dyrektywą udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym w zakresie komunikacji społecznej, to nie miałby podstaw do ustalenia, że organ zasadnie odmówił wydania karty i że zaistniały przesłanki do oddalenia skargi. 

Gdyby sąd ustalił właściwie rozumienie art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, to powinien był dojść do wniosku, że odmowa wydania wnioskodawcy karty parkingowej była w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nieuzasadniona. Rodziłoby to po stronie sądu konieczność zastosowania art. 146 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności organu. Tymczasem WSA w następstwie naruszenia przepisów prawa materialnego błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Najważniejsze motywy rozstrzygnięcia NSA

Skargi kasacyjne są niezasadne, dlatego nie mogły prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Wprawdzie obie nawiązują do podobnych wątków, jednak różnie akcentują podnoszone naruszenia, zatem NSA odniesie się do każdej z nich odrębnie.

Skarga kasacyjna (....) jest nietrafna zarówno w zakresie zarzutów procesowych jak i materialnych. Zarzuty procesowe tej skargi są nietrafne, przede wszystkim ze względów formalnych. (...) Zarzuty procesowe skargi kasacyjnej (...) ograniczają się do wskazania poszczególnych przepisów ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego i ogólnym stwierdzeniu na czym polegało ich naruszenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona jednak nie wyjaśnia istoty tych naruszeń, ograniczając się do ogólnych stwierdzeń o naruszeniu przepisów postępowania czy braku przeprowadzenia analizy dowodów. Formuły takie, będąc generalizacją naruszeń, wymagałyby od sądu drugiej instancji dokonywania oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia własnych, uczynionych z urzędu założeń, a w istocie przyjęcia domniemanych kierunków weryfikacji wyroku. Praktyka taka jest niemożliwa w postępowaniu kasacyjnym, bowiem ramy tego postępowania wyznacza strona, a nie sąd działający z urzędu.

Jedynym realnie sformułowanym zarzutem procesowym prawidłowo uzasadnionym jest zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, naruszenie tego przepisu polegało na dowolnej ocenie dowodów zgromadzonych w sprawie. Odnosząc się do tego naruszenia stwierdzić należy, że nie jest wadliwą oceną dowodów brak odnoszenia się przez sąd pierwszej instancji do wątpliwości interpretacyjnych pojawiających się w orzecznictwie. Sąd drugiej instancji wskazuje, że dowodami w sprawie są ustalone w niej fakty i budowane na ich podstawie tezy przy wykorzystaniu określonych środków dowodowych, a nie orzeczenia sądów czy rozbieżności interpretacyjne. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzą do wniosku, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalenia organu w ramach sprawy, której przedmiotem było wydanie karty parkingowej, bowiem ustalone zostały istotne fakty warunkujące wydanie tego dokumentu. Co więcej, podkreślić należy, że warunkiem wydania karty parkingowej nie jest istnienie określonego schorzenia, ale potwierdzenie jego istnienia w prawem oznaczony sposób, a to nie zostało dokonane przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna (....) w tym zakresie twierdzi, że zaskarżony wyrok narusza treść art. 8 ust. 3a i ust. 4 p.r.d. w związku żart. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej p.r.d., bowiem przepis ten nie został zastosowany przez organ, a ten fakt zaakceptował zaskarżony wyrok oraz że WSA dokonał wadliwej wykładni tych przepisów, przyjmując że zapewnienie długiego vacatio legis do wejścia w życie zmian w zakresie wydawania kart parkingowych nie naruszało art. 2, art. 32 i art. 69 Konstytucji RP, bowiem gwarantowało indywidualizację sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o kartę parkingową.

W zakresie drugiej części zarzutu NSA odniesie się do niej łącznie z oceną zarzutów skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich, bo co do meritum pozostają one w łączności.

Natomiast co do niezastosowania art. 8 ust. 3a i art. 4 p.r.d. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej p.r.d. stwierdzić należy, że tak zbudowany zarzut jest nietrafny. Analiza treści zaskarżonego zawiadomienia o odmowie przyznania karty parkingowej wskazuje, że organ stosował przepisy objęte zarzutem. Wynika to z treści uzasadnienia tego zawiadomienia, chociaż rzeczywiście przepisy te nie zostały ujęte w jego podstawie prawnej. Uchybienie takie nie może prowadzić do wniosku, że odmowa przyznania karty parkingowej miała miejsce z naruszeniem art. 8 ust. 3a  i ust. 4 p.r.d. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie posiadane przez skarżącego kasacyjnie orzeczenie nie określało symboli, które na gruncie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku dawały podstawę do wydania karty parkingowej. Brak taki nie mógł być uzupełniony przez organ poprzez odniesienie się do przedmiotowych podstaw niepełnosprawności, bowiem ustalenia takie nie mogą być prowadzone w postępowaniu o wydanie karty parkingowej. Postępowanie takie ma charakter techniczny, a to oznacza, że wydanie karty może nastąpić, jeżeli podmiot przedstawia prawem wymagane dokumenty, których treść i forma odpowiadają prawu. Skoro w ten sposób to postępowanie kształtuje ustawa, to przyjąć należy, że do niego nie mają pełnego zastosowania przepisy dotyczące postępowania wyjaśniającego, uregulowanego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, właściwego dla wydania decyzji lub postanowień. Ten fakt dodatkowo wskazuje na nietrafność zarzutów kasacyjnych, które podnoszą naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego właściwych dla postępowania jurysdykcyjnego. Z tych wszystkich względów rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.

Z kolei, dokonując oceny skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdzić należy, że NSA nie dopatruje się naruszeń objętych zarzutami kasacyjnymi. Przede wszystkim sąd drugiej instancji zauważa, że spełnienie wymogów formalnych skargi kasacyjnej ciąży na wszystkich podmiotach mogących występować z takim środkiem prawnym. Zatem warunkiem podstawowym każdej skargi kasacyjnej jest określenie podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. i dopiero na tej podstawie budowanie zarzutów kasacyjnych. Określenie podstawy kasacyjnej dla zarzutu jest formalnie istotne, bowiem zarzuty stawiane w niewłaściwej podstawie kasacyjnej skutkują niezasadnością tej skargi. Podkreślić również należy, że przedmiotem kontroli przez NSA w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok sądu pierwszej instancji. Stawianie temu sądowi zarzutu naruszenia prawa musi być powiązane ze wskazaniem przepisów właściwych dla sądu, które zostały naruszone np. art. 151, art. 145 § 1 - § 3 p.p.s.a. Dopiero w ramach tych naruszeń można odnosić się do przepisów stosowanych przez organ. Rzeczą oczywistą jest, że sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów, których nie stosował, a zapewne nie stosował bezpośrednio przepisów art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej p.r.d., natomiast nie ulega wątpliwości, że kontrolował ich stosowanie. Skoro tak, to skarga kasacyjna powinna zauważać tę sytuację.

Odnosząc się do zarzutu merytorycznego, a więc nieuwzględnienia skargi, gdy była ona uzasadniona i usprawiedliwiona ze względu na treść art. 6 ust. 2 ustawy  zmieniającej p.r.d. w związku z § 32 ust. 4 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. i tym samym naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do przyjęcia naruszeń zaistniałych w sposób opisany w zarzucie i jego uzasadnieniu. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ, odmawiając wydania karty parkingowej, zastosował przepisy ustawy. Charakter tego postępowania, co zostało zasygnalizowane już wcześniej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, uniemożliwia dokonywanie szczegółowych ustaleń co do faktów, a zwłaszcza ich prawnej interpretacji, która, co należy podkreślić, musiałaby wkraczać w kompetencje prawem ustanowionego organu do określania elementów orzeczenia o niepełnosprawności. Działanie takie jest niedopuszczalne na gruncie zasady legalizmu działań organów administracji publicznej.

Należy także podkreślić, że Rzecznik Praw Obywatelskich w przeszłości nie dopatrywał się sprzeczności zmian kwestionowanych w rozpoznawanym zarzucie z przepisami Konstytucji RP, w tym z art. 69 Konstytucji. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśliła, że art. 69 Konstytucji RP stanowi o przysługiwaniu pomocy osobom niepełnosprawnym ze strony władz publicznych. Przepis ten odnosi się do obowiązków władzy publicznej do wykreowania mechanizmów legislacyjnych umożliwiających realizację tego zadania. Zatem przepis ten nie jest kryterium oceny poziomu spełnienia tych warunków w indywidualnej sprawie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 28/07, OTK-A 2007, nr 9, poz. 106). Poza tym odnosi on zakres tego działania do zgodności z ustawą.

W rozpoznawanej sprawie organ działał zgodnie z ustawą, zatem wyrok potwierdzający to działanie nie mógł naruszać prawa, w tym art. 146 § 1 p.p.s.a., bowiem nie może być traktowane jako naruszenie odnoszenie działań organu do normy, która nie jest źródłem prawa podmiotowego, a tak należy rozumieć treść art. 69 Konstytucji RP (zob. K. Ślebzak [w:] Konstytucja RP, tom pierwszy; Komentarz. Art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1568- 1571). Niezależnie od powyższego Rzecznik Praw Obywatelskich w przeszłości przyjmował, że przepisy będące podstawą zarzutu z jego skargi kasacyjnej nie naruszają wartości konstytucyjnych (zob. stanowisko RPO w sprawie kart parkingowych, 3 sierpnia 2015 r., Biuletynie Informacji Publicznej RPO).
 

V.811.109.2014