Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu uchwałodawczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. III OPS 1/25. 

Postępowanie to zainicjowało postanowienie trzech sędziów NSA z 15 kwietnia 2025 r., III OSK 2491/24, w którym, na podstawie art. 187 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedstawiono do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne: 

"Czy sąd administracyjny jest, na podstawie art. 170 p.p.s.a. związany wcześniejszym prawomocnym wyrokiem stwierdzającym nieważność przepisu aktu prawa miejscowego, w sytuacji, jeżeli kolejny akt prawa miejscowego, uchwalony po wydaniu wyroku i dotyczący tych samych stron, zawiera przepis regulujący materię objętą wcześniej unieważnionym przepisem?".

Stanowisko RPO 

Rzecznik w pierwszej kolejności wskazał, że w jego opinii nie zachodzą podstawy do podjęcia wskazanej uchwały, ponieważ w sprawie, w której zadano przywołane pytanie prawne, nie występują przesłanki przedmiotowe, o których mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a. 

Po pierwsze, pytanie to nie dotyczy zagadnienia prawnego, które budziłoby poważne wątpliwości. Z takimi mamy bowiem do czynienia, gdy mają one charakter obiektywny, a więc wynikają ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa, z czym w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia. Wyartykułowany problem prawny nie dotyczył bowiem w istocie wątpliwości co do treści art. 170 p.p.s.a., lecz tego, czy przepis ten – rozumiany tak, jak określono w pytaniu prawnym – powinien być zastosowany w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, którą rozpoznawał skład zwykły NSA. Trudno także przyjąć, że problem ten powstał w wyniku stanu orzecznictwa sądów administracyjnych, ponieważ sensu stricto nie był on dotąd szeroko rozpatrywany przez sądy administracyjne. Art. 170 p.p.s.a. doczekał się co prawda interpretacji w orzecznictwie, jednak miało to miejsce w judykatach zapadłych zwłaszcza w odniesieniu do decyzji i postanowień, a nie aktów prawa miejscowego, których dotyczy zadane pytanie prawne.

Po wtóre, Rzecznik wskazał, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. pomiędzy zagadnieniem prawnym przedstawionym w sprawie a jej rozstrzygnięciem powinien zachodzić ścisły związek, który w tej sprawie również nie występuje. Dotyczy ona bowiem aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, natomiast pytanie prawne odnosi się do aktu prawa miejscowego.

Pytanie prawne i zawisła sprawa dotyczą więc dwóch różnych form działania administracji publicznej. I choć zachodzą pomiędzy nimi zależności, to jednak nie można uznać, że udzielenie odpowiedzi na zadane w niniejszej sprawie pytanie prawne, dotyczące zakresu związania z art. 170 p.p.s.a. prawomocnym wyrokiem stwierdzającym nieważność aktu prawa miejscowego, ma bezpośredni związek ze sprawą zawisłą przed sądem pytającym, która dotyczy aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Dodatkowo w stanowisku Rzecznika wskazano, że w razie gdyby w sprawie, w opinii siedmiu sędziów NSA, zachodziły podstawy do podjęcia ww. uchwały, Rzecznik wnioskuje, aby wykluczała ona związanie wcześniejszym prawomocnym wyrokiem stwierdzającym nieważność przepisu aktu prawa miejscowego w sytuacji, gdy kolejny akt takiego prawa, uchwalony po wydaniu wyroku i dotyczący tych samych stron, zawiera przepis regulujący materię objętą unieważnionym przepisem. Pogląd ten został uzasadniony w piśmie załączonym na dole niniejszej informacji.

Postanowienie NSA 

Postanowieniem z 22 października 2025 r. NSA w składzie siedmiu sędziów wydał postanowienie, w którym odmówił podjęcia wnioskowanej uchwały. W jego uzasadnieniu, podobnie jak w stanowisku Rzecznika,  wskazano, że w sprawie brakowało przesłanek do podjęcia uchwały, o których mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a., tj. że nie zaistniała przesłanka poważnych wątpliwości prawnych oraz przesłanka funkcjonalna, wyrażająca się w bezpośrednim związku pomiędzy zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości a rozstrzygnięciem sprawy sądowoadministracyjnej.

Powyższe zostało szeroko uargumentowane. Po pierwsze, w ocenie poszerzonego składu NSA przedstawione zagadnienie nie miało charakteru kwalifikowanego, tj. budzącego poważne wątpliwości prawne, lecz było zagadnieniem, które można określić jako zwykłe, typowe – takie, jakie pojawia się przy rozpoznawaniu większości spraw. Poszerzony skład NSA wskazał, że sąd pytający w uzasadnieniu pytania prawnego nie nawiązał do przesłanek z art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i nie uargumentował, że pytanie to ma postać kwalifikowaną. Sąd pytający przytoczył co prawda różne orzeczenia sądów administracyjnych, które, w jego ocenie, miały popierać dwie możliwe odpowiedzi na zadane pytanie: twierdzącą i przeczącą. Orzeczenia te nie dotyczyły jednak rozpatrywanego problemu, ponieważ odnosiły się do innych sytuacji faktycznych i prawnych, a rozważania w nich zamieszczone w dużej mierze dotyczyły art. 153 p.p.s.a., a nie art. 170 tej ustawy. Nie wynikało z nich więc, że mogły być źródłem wątpliwości sądu pytającego.

Po drugie, zastrzeżenia poszerzonego składu NSA budził też kolejny warunek do podjęcia uchwały konkretnej, tj. związek z rozstrzyganą sprawą. W jego opinii pytanie sądu w składzie zwykłym sformułowane było tak, że można było udzielić na nie odpowiedzi pozytywnej – o związaniu art. 170 p.p.s.a. – albo negatywnej – o braku związania tym przepisem we wskazanej w pytaniu prawnym sytuacji. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia tego pytania, obie wersje rozstrzygnięcia opierają się w istocie na założeniu związania wcześniejszym wyrokiem, czyli odpowiedzi twierdzącej. Problematyczny dla sądu w składzie zwykłym był więc jedynie przedmiot i zakres związania z art. 170 p.p.s.a., a nie sam fakt istnienia związania. W myśl bowiem stanowiska pierwszego „związanie”, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a., należy pojmować szeroko i obejmuje ono treść każdej kolejnej normy prawnej, która jest „tożsama” z poprzednią normą ocenioną już przez sąd. Z kolei w myśl poglądu odmiennego „związanie”, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a., również występuje, tyle tylko że nie jest ono rozumiane tak szeroko jak w poglądzie pierwszym. Z powyższego wynika – zdaniem siedmiu sędziów NSA – że w uzasadnieniu zagadnienia prawnego w istocie nie przedstawiono poglądu ani argumentów umożliwiających składowi poszerzonemu badanie w kierunku podjęcia uchwały negatywnie odpowiadającej na treść pytania, tj. przyjmującej brak związania sądu administracyjnego prawomocnym wyrokiem w sytuacji wskazanej w zadanym pytaniu prawnym. Zresztą, jak wskazano, uchwała tej treści byłaby w istocie contra legem, gdyż art. 170 p.p.s.a. jest w swej treści jednoznaczny i nie dopuszcza „braku związania” sądu innym prawomocnym wyrokiem. Problematyczny może być, i najczęściej bywa, wyłącznie zakres tego związania. I tak też było w sprawie, w której zadano analizowane pytanie.

Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego, zdaniem poszerzonego składu NSA, wymagałoby zatem pytania nie tyle o występowanie samego zjawiska „związania” w podanych okolicznościach sprawy, ile o wyjaśnienie tego zwrotu w sposób umożliwiający składowi zwykłemu samodzielną subsumpcję art. 170 p.p.s.a. Zagadnienie prawne w myśl art. 187 § 1 p.p.s.a. powinno być bowiem skonstruowane w sposób na tyle ogólny i uniwersalny, aby umożliwiało wytłumaczenie treści przepisu i jego prawidłowe rozumienie, samo zaś podciągnięcie stanu sprawy pod określoną i wyjaśnioną przez poszerzony skład normę prawną powinno pozostawać w kompetencji sądu pytającego, chyba że poszerzony skład zdecyduje dodatkowo o przejęciu sprawy do rozpoznania w myśl § 3 tego przepisu. 

W rozpoznawanej, zdaniem poszerzonego składu NSA, sprawie nie chodziło zatem o wyjaśnienie zagadnienia o charakterze ogólnym pozostającego w związku z rozstrzyganą przez skład zwykły sprawą, lecz o jej rozstrzygnięcie i subsumpcję.

V.511.332.2025