Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nadal nie ma uregulowanej procedury przyjmowania do zakładów opiekuńczo-leczniczych osób nieubezwłasnowolnionych, które z powodu stanu zdrowia nie mogą same podpisać odpowiedniego wniosku
• Rzecznik Praw Obywatelskich od dawna wskazuje, że podstawą nie może być rozporządzenie i ponownie apeluje do Ministra Zdrowia o odpowiednie zapisy ustawowe
• AKTUALIZACJA: Resort odpowiada, że trwają intensywne prace w tej sprawie

Marcin Wiącek zwraca się do minister Katarzyny Sójki o stanowisko i rozważenie podjęcia działań zmierzających do uregulowania problemu na poziomie ustawowym.

W grudniu 2018 r. Rzecznik zasygnalizował MZ brak przepisu regulującego zasady przyjęć do zakładów opiekuńczo-leczniczych pełnoletnich osób nieubezwłasnowolnionych, które z powodu stanu zdrowia nie są w stanie podpisać wniosku o przyjęcie – a nie mają przedstawicieli ustawowych, którzy mogliby dopełnić tego obowiązku. Praktyka ostatnich lat skłania do podtrzymania stanowiska o luce prawnej, która wymaga interwencji ustawowej.

Nie ma dziś bowiem jednoznacznej, niebudzącej wątpliwości podstawy prawnej umieszczenia pacjenta w z.o.l. o charakterze niepsychiatrycznym na podstawie orzeczenia sądu. Aktualny stan prawny - nieprzesądzający o możliwości stosowania wprost art. 32 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty - jest źródłem niejasności sytuacji pełnoletnich pacjentów nieubezwłasnowolnionych, którzy nie mogą wyrazić świadomej zgody na umieszczenie w z.o.l. 

Skutkiem mogą być nadużycia sfery wolności osobistej pacjentów, których prawa nie są wystarczająco chronione ustawowo. Nie można wykluczyć, że w skrajnych przypadkach decyzja o umieszczeniu pacjenta w z.o.l. będzie podjęta z naruszeniem jego interesu, np. w celu uzyskania dostępu do jego mieszkania lub dóbr materialnych.

Niezbędne jest zatem, by umieszczenie pacjenta w z.o.l. bez jego zgody podlegało skutecznej kontroli sądowej.
Brak odpowiedniej regulacji nie oznacza, że nie są podejmowane działania w celu umieszczenia takiego pacjenta w zakładzie. Z doświadczeń wizytatorów Krajowego Mechanizmu Prewencji Tortur wynika, że powszechną praktyką stało się podpisywanie wniosków o umieszczenie w z.o.l. przez członków rodziny pacjenta bądź przez jego osoby bliskie. Kierując się dobrem wyższym, jakim jest zdrowie pacjenta, dyrektorzy placówek dopuszczają taką praktykę i narażają się tym samym na konsekwencje prawne.

Niestety, w odpowiedzi z 16 stycznia 2019 r. na pismo RPO Ministerstwo nie zaproponowało żadnego rozwiązania prawnego, poza instytucją ubezwłasnowolnienia, które mogliby zastosować dyrektorzy placówek i rodziny pacjentów w celu zalegalizowania ich pobytu w z.o.l. Niemożność świadomego wyrażenia zgody przez pacjenta nie jest jednak równoznaczna ze spełnieniem przesłanek do ubezwłasnowolnienia całkowitego. 

W ocenie RPO posłużenie się proponowanym przez MZ rozwiązaniem w postaci ubezwłasnowolnienia całkowitego tylko na potrzeby umieszczenia pacjenta w z.o.l. byłoby zbyt daleko idącą ingerencją w wolność osobistą. Ubezwłasnowolnienie powinno być bowiem stosowane z rozwagą i jedynie, gdy jest niezbędne do ochrony interesów osoby. Tymczasem w odpowiedzi wskazano na tę instytucję jako rozwiązanie, które może być zastosowane ad hoc.

Wątpliwości budzi również uznanie przez MZ za nieoptymalne rozwiązania proponowanego przez Rzecznika. Polegałoby ono na przyznaniu rodzinie i bliskim pacjenta prawa do złożenia wniosku do sądu opiekuńczego o umieszczenie w  placówce. W sprawach, gdy wymagana jest specjalistyczna wiedza medyczna, sądy mogą przecież podjąć środki dowodowe z urzędu (np. powołać biegłego). Sądy korzystają z tego regularnie, w tym w sprawach o ubezwłasnowolnienie inicjowanych przez rodzinę.

Odpowiedź MZ pomija, że sądy regularnie orzekają o umieszczeniu pacjentów w z.o.l. mimo braku jednoznacznej podstawy prawnej. Tym samym nieuzasadnione są obawy resortu co do zwiększenia liczby postępowań sądowych po przyznaniu takiego prawa członkom rodzin. Wprowadzenie samoistnej regulacji nie zwiększy liczby postępowań, pozwoli zaś, by orzeczenia zapadały w warunkach niebudzących wątpliwości.

W jednej z placówek przyjęto praktykę, by w miejscu na podpis świadczeniobiorcy była adnotacja lekarza: „pacjent nie jest w stanie świadomie wyrazić zgody". W przypadku takich pacjentów kierowano wnioski o umieszczenie w placówce na mocy postanowienia sądu. W jednym z uzasadnień sądu wskazano, że „wniosek o umieszczenie w zakładzie opiekuńczo- leczniczym osoby, która jest nieprzytomna bądź nie ma kontaktu słowno-logicznego z otoczeniem i nie jest w stanie samodzielnie wyrazić zgody na umieszczenie w ZOL-u, składa do sądu opiekuńczego lekarz, wraz z wymaganymi dokumentami, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Uczestnik postępowania jest osobą dorosłą, nieubezwłasnowolnioną, nie ma więc przedstawiciela ustawowego, który mógłby zamiast niego wyrazić zgodę na umieszczenie w ZOL".

Sąd podjął decyzję o umieszczeniu tego pacjenta w z.o.l. Ta procedura gwarantuje przestrzeganie praw i wolności pacjentów, niemniej wymaga aktywności lekarza, którego osoby bliskie opiekujące się pacjentem nie mogą w żaden sposób nakłonić do zainicjowania postępowania sądowego.

Pożądane byłoby więc uregulowanie tej kwestii samoistnie w powszechnie obowiązujących przepisach, np. poprzez wprowadzenie rozwiązań analogicznych do zgody zastępczej sądu opiekuńczego na udzielenie świadczenia zdrowotnego wyrażanej w trybie art. 32 u.z.l. czy zgody na umieszczenie w szpitalu psychiatrycznym - zgodnie z ustawą o ochronie zdrowia psychicznego. 

Stworzenie oddzielnej regulacji pozwoli ujednolicić praktykę sądów oraz usunąć niejasności związane z formułowaniem sentencji orzeczenia, które w najlepszy sposób będzie chronić prawa i interesy pacjenta. Postanowienie sądu pozwoliłoby na istotne wzmocnienie ochrony osób przyjmowanych do placówek, które to osoby często nie mają żadnego wpływu na swoją przyszłość. Rozwiązania te powinny również regulować kwestię przyznania legitymacji członkom rodzin takich osób lub też innym podmiotom (np. przedstawicielom MOPS), tak aby mogły one występować do sądów w sprawie umieszczenia w placówce osób wymagających intensywnego wsparcia.

Skuteczna sądowa kontrola umieszczania pacjentów w z.o.l. wzmocniłaby ich status i zagwarantowała lepsze przestrzeganie ich praw i wolności. Na taką konieczność każdorazowo zwraca uwagę Europejski Komitet do Spraw Zapobiegania Torturom (CPT), który wizytuje dps-y i instytucje psychiatryczny. Podczas wizyty w Polsce w 2009 r. CPT wskazał, że wielu mieszkańców umieszczonych „dobrowolnie" w dps-ach nie było w stanie udzielić ważnej zgody na pobyt i nie miało opiekuna wyznaczonego przez sąd. W rezultacie osoby te były de facto pozbawione wolności, bez możliwości korzystania z gwarancji prawa. 

Komitet zalecił Polsce podjęcie kroków, aby mieszkańcy niezdolni do wyrażenia świadomej zgody na pobyt, nieposiadający opiekuna i niemający możliwości opuszczenia placówki, byli zgłaszani do właściwego sądu.

Odpowiedź Waldemara Kraski, sekretarza stanu w MZ

W nawiązaniu do pisma z dnia 3 października 2023 r., sygn. KMP.573.18.2018.OR, w którym powrócono do tematu opracowania regulacji prawnej określającej zasady przyjęć do zakładów opiekuńczo-leczniczych i zakładów pielęgnacyjno-opiekuńczych o charakterze ogólnym, pełnoletnich osób nieubezwłasnowolnionych, które w związku ze swoim stanem zdrowia nie są w stanie samodzielnie podpisać wniosku o przyjęcie, a jednocześnie nie mają ustanowionych przedstawicieli ustawowych, którzy w myśl obowiązujących przepisów mogliby tego obowiązku dopełnić, zwracam się z uprzejmą prośbą o przyjęcie poniższych informacji.

Należy wskazać, iż obecnie trwają intensywne prace związane z działaniami, które pośrednio związane są z przedmiotowym zagadnieniem. Obejmują one:

• realizację kamienia milowego A69G (Strategiczny przegląd systemu opieki długoterminowej w Polsce w celu określenia priorytetów reform) w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Przegląd ma wskazać kierunki niezbędnych zmian systemowych i prac legislacyjnych (opracowanie zmian legislacyjnych ma być przedmiotem realizacji kamienia A70G);
• współpraca w ramach Zespołu do spraw opracowania propozycji rozwiązań normatywnych w zakresie zastąpienia instytucji ubezwłasnowolnienia modelem wspieranego podejmowania decyzji (prace koordynuje Ministerstwo Sprawiedliwości).

W toku realizacji obu ww. działań analizowany będzie też kontekst wskazanej na wstępie regulacji.

KMP.573.18.2018