Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Cudzoziemiec - spadkobierca testamentowy, który nie ma zezwolenia na nabycie nieruchomości w Polsce,  jest ustawowo pozbawiony ekwiwalentu lub odszkodowania od spadkobierców ustawowych, którzy nabyli nieruchomość z mocy prawa
• Narusza to konstytucyjne standardy ochrony własności, co w opinii RPO wymaga całościowego przemyślenia kwestii nabywania nieruchomości przez cudzoziemców w drodze dziedziczenia
• Zmiany powinny uwzględniać m.in. postulat zrównania sytuacji prawnej spadkobierców ustawowych i testamentowych
• Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk występuje do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
• AKTUALIZACJA 16.10.2024: Uregulowania w zakresie np. ekwiwalentu lub odszkodowania od spadkobierców ustawowych, którzy z mocy prawa nabyli nieruchomość, podlegają ewentualnej ocenie co do zmiany przepisów prawa dotyczących dziedziczenia i rozliczeń pomiędzy spadkobiercami, zawartych przykładowo w Kodeksie cywilnym, wykraczającej poza kompetencje MSWiA - odpowiada resort

W skardze do RPO zwrócono uwagę, że art. 7 ust. 3 ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców pozbawia cudzoziemca - spadkobiercę testamentowego, który nie legitymuje się zezwoleniem właściwego organu państwowego i wobec którego ustawodawca nie zrezygnował z obowiązku uzyskania zezwolenia - stosownego ekwiwalentu lub odszkodowania od spadkobierców ustawowych, którzy nabyli nieruchomość z mocy prawa. Narusza to konstytucyjne standardy ochrony własności.

Przy nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zasadą jest konieczność uzyskania stosownego zezwolenia. Jednym zaś z wyjątków od niej jest nabycie w drodze dziedziczenia, jednakże wyłącznie wówczas, gdy nabywcami mortis causa pozostają osoby uprawnione do dziedziczenia ustawowego).  Według ustawy, jeżeli cudzoziemiec, który nabył wchodzącą w skład spadku nieruchomość na podstawie testamentu, nie uzyska zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych na podstawie wniosku złożonego w ciągu 2 lat od dnia otwarcia spadku, prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nabywają osoby, które byłyby powołane do spadku z ustawy. 

Ten przepis już na pierwszy rzut oka wywołuje wątpliwości co do zgodności z konstytucyjnym prawem do własności oraz do dziedziczenia. 

Wątpliwości te podnoszone są również w literaturze. Wskazuje się na niekonstytucyjność odmiennego traktowania przez ustawodawcę spadkobierców ustawowych i testamentowych. Sam skutek prawny, czyli całkowite pozbawienie prawa własności nieruchomości w drodze dziedziczenia w przypadku spóźnienia się ze złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia albo w przypadku, gdy otrzymanie tego zezwolenia nie będzie możliwe, jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. 

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie praw i wolności może nastąpić ze względu na ważny interes publiczny, za jaki można uznać reglamentację nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, jednak ograniczenia te muszą być niezbędne i proporcjonalne. Poddanie zaś art. 7 ust. 3 ustawy konstytucyjnemu testowi proporcjonalności pozwala uznać, że wyważenie swobody testowania spadkodawcy i ochrony prawa własności i prawa dziedziczenia spadkodawcy-cudzoziemca z jednej strony oraz publicznoprawnego interesu w kontroli kręgu cudzoziemskich podmiotów nabywających własność nieruchomości z drugiej strony, jest możliwe przez przyjęcie rozwiązań o charakterze mniej ingerencyjnym.

Zwraca się przy tym uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, uznał już analogiczne unormowanie za sprzeczne z Konstytucją. Orzekł, że art. 15 ust. 2 ustawy z 24 lipca 2002 r. o uznaniu części Półwyspu Helskiego za obszar szczególnie ważny dla obrony kraju jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. 

TK dostrzegł niekonstytucyjność art. 15 ust. 2 powołanej ustawy w szczególności w tym, że: 

1. nieproporcjonalnie narusza on prawo do dziedziczenia oraz do ochrony własności poprzez wprowadzenie definitywnej przeszkody nabycia (którą jest negatywna decyzja Dowódcy Marynarki Wojennej) nieruchomości przez spadkobierców powołanych do spadku z woli spadkodawcy bez zapewnienia im stosownej kompensacji;
2. wyraźnie narusza nakaz równego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej, ponieważ Konstytucja nie daje podstaw dla różnicowania ochrony dziedziczenia w zależności od tego, czy chodzi o dziedziczenie ustawowe, czy testamentowe.

Wnioski te można odnieść do oceny konstytucyjności art. 7 ust. 3 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Jedyną zasadniczą odmienność uwarunkowań prawnych stanowi okoliczność, że art. 7 ust. 3 dotyczy spadkobrania cudzoziemców, zaś art. 37 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość ograniczenia w drodze ustawy wolności i praw zapewnionych w Konstytucji w stosunku do cudzoziemców. Nie wydaje się jednak, aby stanowiło to podstawę odmiennej oceny konstytucyjności obu regulacji.

Za konstytucyjnie wątpliwe można również uznać określenie 2-letniego terminu zawitego od dnia otwarcia spadku, w którym spadkobierca testamentowy powinien złożyć wniosek o zezwolenie na nabycie nieruchomości. Wskutek tej regulacji spadkobierca pozbawiony zostaje - w przypadku bezskutecznego upływu terminu - prawa wchodzącego w skład spadku nawet, gdy nie wiedział o otwarciu spadku, a więc nie mógł podjąć jakichkolwiek czynności i nie mógł zachować swego prawa lub zrzec się go.

M.in. z tego powodu TK uznał w wyroku z 25 lutego 1999 r. (sygn. K 23/98) art. 228 § 3 ustawy Prawo spółdzielcze, który zawierał regulację o tożsamym skutku, za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W świetle tych uwag konstytucyjne zastrzeżenia dotyczące art. 7 ust. 3 ustawy wydają się uzasadnione. Rzecznik podkreśla, że przepis ten zaskarżono do TK (sygn. SK 8/23), sprawa jest w toku. RPO nie zgłosił w nim udziału ze względu na wątpliwości natury formalnej.  

Nie sposób przesądzić, czy i kiedy sprawa ta zostanie rozstrzygnięta merytorycznie. Gdyby TK podzielił konstytucyjne zastrzeżenia skarżących, to i tak - jak się wydaje - kwestionowana regulacja mogłaby wymagać głębszych zmian legislacyjnych, ze względu na spodziewaną potrzebę ewentualnego uzupełnienia procedury dotyczącej dziedziczenia nieruchomości przez spadkobiercę testamentowego. Interwencja ustawodawcy pomogłaby rozwiązać problem w sposób systemowy, godząc racje pozostające w nieuniknionym konflikcie i równoważąc wartości wymagające prawnej ochrony.

W opinii RPO całościowego przemyślenia wymaga zatem kwestia nabywania nieruchomości przez cudzoziemców w drodze dziedziczenia. Zmiany powinny uwzględniać zwłaszcza postulat równania sytuacji prawnej spadkobierców ustawowych i testamentowych, zniesienia zawitego charakteru terminu do wystąpienia o zezwolenie na nabycie nieruchomości, określenia mniej ingerencyjnego skutku nieuzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości oraz wprowadzenia jakiejś formy kompensacji - czy to od innych podmiotów, które nabyły prawa do nieruchomości, czy od Skarbu Państwa - w przypadku pozbawienia lub ograniczenia praw spadkobiercy do dziedziczonej nieruchomości.

Rzecznik prosi ministra Tomasza Siemoniaka o rozważenie problemu i stanowisko w sprawie.

Odpowiedź Wiesława Leśniakiewicza, podsekretarza stanu w MSWiA

Na wstępie należy wskazać, że art. 7 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców  został wprowadzony do porządku prawnego ustawą z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców . Przedmiotowy przepis prawa funkcjonuje w obrocie prawnym od wielu lat i wcześniej nie budził kontrowersji w zakresie, w jakim omawiane zagadnienie przedstawia Pan Rzecznik w ww. wystąpieniu.

W początkowym brzmieniu art. 7 ustawy określał roczny termin od dnia otwarcia spadku na wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Natomiast nowelizacja ustawy dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2004 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz ustawy o opłacie skarbowej , wydłużyła ów termin do dwóch lat.

Podkreślenia wymaga, że przez prawie trzydzieści lat funkcjonowania w obrocie prawnym przepisu prawa wskazującego na termin na złożenie wniosku i pomimo wielu toczących się spraw sądowych, żaden z sądów nie podjął decyzji o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności przedmiotowego uregulowania z Konstytucją RP. Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 244/10, Naczelny Sąd Administracyjny wprost uznał za nieuzasadniony zarzut niezgodności art. 7 ust. 3 ustawy z przepisami Konstytucji RP wskazując, że „zgodnie z art. 37 ust. 2 Konstytucji ustawa może ustanawiać odnoszące się do cudzoziemców wyjątki od zasady, w myśl której, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Stosownie do przywołanego przepisu Konstytucji za dopuszczalne należy zatem uznać stosowanie ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności na podstawie kryterium obywatelstwa”.

Ponadto, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r.  , Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przytoczonym wyroku stwierdził: „W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że zakres swobody ustawodawcy przy określaniu reżimu prawnego dla poszczególnych składników majątku osoby zmarłej w przypadku dziedziczenia testamentowego jest znacznie węższy niż przy dziedziczeniu ustawowym, jednakże to nie oznacza, że nakaz uwzględniania woli właściciela jako podstawowego czynnika rozstrzygającego o tym, komu mają w razie jego śmierci przypaść przedmioty tworzące jego majątek, nie może podlegać ograniczeniu czy też wyłączeniu”.

Podkreślić także należy, że dwuletni termin na wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, wskazany w art. 7 ust. 3 ustawy, ma charakter dyscyplinujący cudzoziemca-spadkobiercę testamentowego. Zobowiązuje bowiem do podjęcia określonych działań, które w konsekwencji mają na celu uregulowanie stanu prawnego dziedziczonej nieruchomości. Wydaje się zatem, że ww. termin jest wystarczający, aby cudzoziemiec, będący spadkobiercą testamentowym, dopełnił wszelkich formalności związanych ze śmiercią spadkodawcy.

Odnosząc się do kwestii niekonstytucyjności odmiennego traktowania przez ustawodawcę spadkobierców ustawowych i testamentowych oraz postulatu zrównania ich sytuacji prawnej, należy wskazać, że - w ocenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - proponowane w piśmie Pana Rzecznika rozwiązanie mogłoby prowadzić do nadużyć z punktu widzenia celów ustawy, a także zaburzyć kryteria, jakimi kieruje się organ rozpatrując wnioski o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości.

Należy bowiem podkreślić, że jedną z przesłanek do uzyskania zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości na terytorium Polski jest wykazanie okoliczności potwierdzających więzi wnioskodawcy z Polską. Przedmiotowe więzi muszą mieć określony ciężar gatunkowy, świadczyć o poważnych, trwałych i realnych związkach z naszym krajem o charakterze osobistym i gospodarczym. W przypadku dziedziczenia ustawowego mamy do czynienia z rodziną spadkodawcy - osobami uprawnionymi do dziedziczenia ustawowego, którymi zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny , są członkowie najbliższej rodziny spadkodawcy. Przywołana okoliczność może świadczyć o występowaniu bliskich więzi poprzez powiązania rodzinne. W przypadku dziedziczenia testamentowego niejednokrotnie ww. więzi brak.

W kontekście powyższego należy wskazać, że okoliczność, iż cudzoziemiec- spadkobierca testamentowy nie dowiedział się w ciągu dwóch lat od otwarcia spadku o śmierci spadkodawcy i nie był w stanie w tym czasie złożyć wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości może świadczyć o słabych więziach spadkobiercy-testamentowego z Polską czy ze spadkodawcą lub o zupełnym braku ww. więzi.

Odnosząc się do postulatu Pana Rzecznika dotyczącego wprowadzenia formy kompensacji w przypadku pozbawienia lub ograniczenia praw spadkobiercy do dziedziczonej nieruchomości należy zwrócić uwagę, że uregulowania zawarte w ustawie mają charakter administracyjno-prawny (jedynie art. 6 ustawy dotyczy stosunków cywilno-prawnych, będąc podstawą dla wystąpienia przez wskazane tam podmioty na drogę sądową z żądaniem stwierdzenia nieważności nabycia wbrew przepisom ustawy).

W związku z powyższym, proponowane przez Pana Rzecznika uregulowania w zakresie np. powstania obowiązku ekwiwalentu lub odszkodowania od spadkobierców ustawowych, którzy z mocy prawa nabyli nieruchomość, podlegają ewentualnej ocenie co do zmiany przepisów prawa dotyczących dziedziczenia i rozliczeń pomiędzy spadkobiercami, zawartych przykładowo w Kodeksie cywilnym, wykraczającej poza kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

IV.7000.11.2022