Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Część wywłaszczonych osób została pozbawiona możliwości odzyskania niepotrzebnie wywłaszczonych nieruchomości
• Realizacja konstytucyjnych praw powinna być efektywna i realnie dostępna dla obywateli
• Tymczasem procedury w tego typu sprawach wydają się zbyt skomplikowane i nie gwarantują skuteczności
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich prosi Ministerstwo Rozwoju i Technologii o uporządkowanie przepisów dotyczących odzyskiwania gruntów, które na potrzeby wywłaszczenia okazały się zbędne 
• AKTUALIZACJA: MRiT nie ma inicjatywy legislacyjnej w sprawach regulowanych przepisami tzw. specustaw. Należy ją każdorazowo pozostawić ministrowi właściwemu ze względu na materię, której dotyczy każda ze specustaw – odpowiada wiceminister Piotr Uściński
• Resort będzie zaś popierał wprowadzanie bądź nowelizację przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczanych nieruchomości w specustawach, jeśli co do zasady będą one wzorować się na rozwiązaniach z ustawy o gospodarce nieruchomościami

- Obowiązujące przepisy umożliwiające odzyskanie niepotrzebnie wywłaszczonych nieruchomości nie uwzględniają niektórych kategorii właścicieli oraz nie mają racjonalnego i konstytucyjnego uzasadnienia – zwraca uwagę ZRPO Stanisław Trociuk. W wystąpieniu do MRiT wraca do problemu ustawowego zakresu roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zwiększenie ochrony osób wywłaszczonych

W ostatnich latach dochodziło do stopniowego poszerzania ochrony prawnej przyznawanej osobom wywłaszczanym. Działo się tak m.in. na skutek aktywności Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdzał niekonstytucyjność regulacji o charakterze wywłaszczeniowym. Dążono do coraz pełniejszej realizacji standardu konstytucyjnego, wyznaczanego gwarancjami z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Orzeczeniami sądu konstytucyjnego i interwencjami legislacyjnymi nie tylko rozszerzano zakres art. 216 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, odnoszącego się do wywłaszczeń o charakterze historycznym, ale również korygowano przepisy regulujące zwrot nieruchomości wywłaszczanych już pod rządami obecnie obowiązującej ustawy, a przede wszystkim – obowiązującej Konstytucji.

RPO zwraca uwagę na wyroki TK, w których Trybunał opowiedział się za szeroką, funkcjonalną koncepcją zarówno samego wywłaszczenia, jak i instytucji zwrotu nieruchomości, które dla celów wywłaszczenia okazały się zbędne (wyrok z 12 grudnia 2017 r., sygn. SK 39/15 oraz wyrok z 30 czerwca 2021 r., sygn. SK 37/19). W ocenie RPO znaczenie obu tych wyroków wykracza poza wąski zakres spraw, na tle których je wydano.

Niektórzy wywłaszczeni są objęci ochroną

Ze skarg wpływających do BRPO wynika jednak, że istnieje pewna grupa osób wywłaszczonych, które zostały pozbawione możliwości zrealizowania swojego prawa, bądź też w stosunku do których istnieją poważne wątpliwości, czy przyznana im ochrona jest skuteczna.

Chodzi o osoby, które zostały wywłaszczone decyzją zintegrowaną, wydaną na podstawie ustaw szczególnych, ale innych niż specustawa drogowa (zatem tych, których wyrok SK 37/19 bezpośrednio nie dotyczy) oraz o osoby „wywłaszczone umową” zawartą na podstawie ustaw specjalnych – czyli nie na podstawie przepisów u.g.n. Do tej drugiej kategorii należą przede wszystkim właściciele nieruchomości nabytych na podstawie nieobowiązujących już częściowo przepisów ustawy o autostradach płatnych czy właściciele nieruchomości nabywanych w trybie przepisów specustawy drogowej do czasu jej nowelizacji w 2006 r. W obu tych przypadkach podstawową formą nabywania nieruchomości na cele budowy dróg publicznych była właśnie umowa cywilnoprawna, dopiero w braku porozumienia wszczynano właściwe postępowanie wywłaszczeniowe.

Nawet po wyrokach TK ochrona praw osób wywłaszczonych właśnie w takich okolicznościach nie wydaje się skuteczna.

Konieczne jest uporządkowanie przepisów

W ocenie RPO, mimo że zasady wynikające z wyroków TK są jasne, to jednak procedury przywracania konstytucyjności w tego typu sprawach wydają się zbyt skomplikowane i nie gwarantują skuteczności. Tymczasem realizacja konstytucyjnych praw po winna być efektywna i realnie dostępna dla obywateli. Ustawa nie powinna tu tworzyć nadmiernych, nieproporcjonalnych trudności. W przeciwnym razie dochodziłoby do kolejnego naruszenia praw obywateli.

Z punktu widzenia osób wywłaszczanych i organów rozstrzygających sprawy zwrotowe, celowa i właściwa byłaby taka korekta przepisów, by nie ulegało żadnej wątpliwości, w jakim zakresie i w jakich sytuacjach prawo żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonych może być skutecznie dochodzone przed organami państwa.

Wciąż zdarzają się sytuacje, gdy obywatele albo swojej dawnej własności nie mogą odzyskać, albo przepisy do tego uprawniające nie są wystarczająco precyzyjne. Dlatego zastępca RPO Stanisław Trociuk prosi ministra Waldemara Budę o rozważenie konieczności uporządkowania przepisów uprawniających osoby wywłaszczone w trybie różnego rodzaju ustaw szczególnych do odzyskania tych gruntów, które na potrzeby wywłaszczenia okazały się zbędne.

Odpowiedź wiceministra Piotra Uścińskiego

Zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych uregulowane zostały w ustawie z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344), zwanej dalej „ugn”. Zawarte w art. 136 – 142a unormowania określają zasady zwrotu nieruchomości, które stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Przepisy te regulują zasady zwrotów nieruchomości w przypadku wywłaszczeń dokonanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. art. 112 i następne, a także zrealizowanych przed dniem 1 stycznia 1998 roku tj. przed wejściem w życie ugn na podstawie przepisów określonych w art. 216 tej ustawy. Jak wynika z dotychczasowej korespondencji z Panem Rzecznikiem, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie budzą wątpliwości natury konstytucyjnej, a troska Pana Rzecznika skupia się na uporządkowaniu przepisów ustaw szczególnych względem ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazuje Pan Rzecznik, wciąż zdarzają się sytuacje, w których obywatele nie mogą odzyskać swojej dawnej własności nie mogą odzyska albo przepisy do tego uprawniające nie są wystarczająco precyzyjne – co pozostaje w sprzeczności z treścią gwarancji wyrażonych w art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny w przywołanym przez Pana Rzecznika wyroku z dnia 30 czerwca 2021r., sygn. akt SK 37/19, uznał, że „specustawa nie zawiera przepisów (szczególnych) regulujących zwrot bezcelowo wywłaszczonej nieruchomości. Walor regulacji ogólnosystemowej dotyczącej zwrotu bezcelowo wywłaszczonych własności nieruchomości zasadniczo we wszystkich wypadkach takiego wywłaszczenia ma rozdział 6, działu III u.g.n. Z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji wynika natomiast reguła, w myśl której byłemu właścicielowi wyzutemu z własności wskutek bezcelowego wywłaszczenia przysługuje konstytucyjne roszczenie o zwrot własności jak każdemu innemu właścicielowi, który znalazł się w podobnej sytuacji. Jeżeli istnieje generalna, ogólnosystemowa regulacja zwrotu wywłaszczonych bezcelowo własności nieruchomości, a brak zarazem regulacji szczegółowej wobec określonego wypadku podobnego, to w myśl zasady równej ochrony własności, regulacja generalna powinna mieć zastosowanie do wypadku wprost nią nieobjętego, ale rodzajowo zbieżnego. Stosując powyższe zasady wobec poddanego kontroli art. 23 specustawy, należało uznać, że przepis ten rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III u.g.n., mających pozycję przepisów generalnych w zakresie zwrotu wywłaszczonych bezcelowo własności nieruchomości, narusza konstytucyjną zasadę równej ochrony własności realizowanej przez konstytucyjne roszczenie o zwrot bezcelowo wywłaszczonej własności (art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji).”.

Skoro zatem obowiązuje generalna ogólnosystemowa regulacja zwrotu wywłaszczonych, a istniejące specustawy zawierają ogólne odwołanie do stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, to normy zawarte w tych specustawach (zredagowane na wzór rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w art. 23 specustawy drogowej), należy odczytywać zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego zawartymi w wyżej wskazanym wyroku. Zatem przepisy specustaw umożliwiają podmiotom wywłaszczonym na podstawie tych ustaw szczególnych, do ubiegania się o zwrot nieruchomości jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Tym samym formułowane na bazie ewolucji rozwiązań ze specustawy drogowej wprowadzane do prawodawstwa wywłaszczeniowego kolejne ustawy szczególne, dedykowane celom publicznym, takim jak linie koleje, lotniska, sieci energetyczne, a także konkretne inwestycje, jak m. in. związane z organizacją finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, czy realizacją Centralnego Portu Komunikacyjnego, nie mogą naruszać konstytucyjnych gwarancji zwrotu nieruchomości, jedynie z uwagi na fakt przyjętej w tych specustawach różnej redakcji legislacyjnej odwołującej do stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pragnę bowiem zauważyć, że gospodarzami specustaw są ministrowie, właściwi ze względu na materię, której dotyczą przepisy tych ustaw, np. Minister Infrastruktury wobec specustawy drogowej oraz kolejowej, a Minister Funduszy i Polityki Regionalnej i Pełnomocnik Rządu ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego - w odniesieniu do specustawy o Centralnym Porcie Komunikacyjnym.

Każda ze specustaw, wprowadzając szczególne zasady nabywania nieruchomości na realizację konkretnego celu publicznego, zawiera odesłanie w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym regulacji dotyczących zasad zwrotów nieruchomości. I tak np. w art. 52a ustawy z 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym wprost wskazano, że do zwrotu nieruchomości uznanej za zbędną na cel określony w decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1, stosuje się przepisy art. 136–142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z tym, że zwrotu nieruchomości dokonuje się z Zasobu i ilekroć jest mowa o właściwym organie albo Skarbie Państwa, należy przez to rozumieć Spółkę Celową. Również w ustawie o autostradach płatnych, znajdowało się, na co zwrócił uwagę Pan Rzecznik, odwołanie do stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 37), zatem nie było uzasadnienia do ujmowania tej ustawy w katalogu przypadków określonych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z obowiązujących oraz projektowanych specustaw, które są przedmiotem uzgodnień międzyresortowych również z resortem rozwoju i technologii wynika, że opierają się one na rozwiązaniu, przyjętym pierwotnie w specustawie drogowej, z zachowaniem pewnej „autonomii” legislacyjnej, wynikającej głównie z innej specyfiki realizacji każdego z przedsięwzięć publicznych.

Z tych względów, Minister Rozwoju i Technologii, będąc właściwym w sprawach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie posiada inicjatywy legislacyjnej w sprawach regulowanych przepisami tzw. specustaw, bowiem posiadają ją poszczególni ministrowie. Jednakże powszechną praktyką resortu jest, również z uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, że w toku procesu opiniowania i uzgadniania powstających aktów prawnych, sygnalizowana jest konieczność uregulowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli w projektowanych przepisach nie zawarto odwołania do stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami. W opinii resortu rozwoju i technologii, decyzja w zakresie zasad i kryteriów zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być ściśle związana z rodzajem inwestycji, dla której tworzona jest specustawa.

Pragnę natomiast wskazać, że przepisy ugn, znajdującej się w gestii Ministra Rozwoju i Technologii zapewniają podmiotom wywłaszczonym prawo do zwrotu nieruchomości, w przypadku , gdy nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Dotyczy to zarówno sytuacji wywłaszczenia nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, jak i przejęcia nieruchomości w trybie art. 142a ugn. Gwarancje te zostały ukształtowane w dużej mierze przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz kierunki wytyczone w ramach współpracy w tym obszarze, również z Panem Rzecznikiem.

Podsumowując, Minister Rozwoju i Technologii będzie popierał wprowadzanie bądź nowelizację przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczanych nieruchomości w specustawach, jeśli przepisy te co do zasady będą wzorować się na rozwiązaniach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Są to bowiem regulacje, które sprawdziły się w praktycznym stosowaniu oraz są akceptowane, zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo.

Tym niemniej, z uwagi na wspomniane odrębności, inicjatywę legislacyjną w tym zakresie należy każdorazowo pozostawić ministrowi właściwemu ze względu na materię, której dotyczy każda ze specustaw.

IV.7003.41.2019