Biuletyn Informacji Publicznej RPO

21 maja 2025 r. w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich odbyła się konferencja "Sygnaliści – wyzwania i perspektywy na przyszłość". Jej celem była ocena obecnego stanu prawnego oraz próba wypracowania rekomendacji na przyszłość w oparciu o dotychczasową praktykę stosowania ustawy o ochronie sygnalistów.

Wydarzenie było skierowane do przedstawicieli administracji publicznej, koordynatorów ds. obsługi zgłoszeń zewnętrznych i osób zarządzających zgłoszeniami zewnętrznymi, prawników, pracowników instytucji kontrolnych oraz wszystkich osób zainteresowanych tematyką ochrony sygnalistów.

Wydarzenie było tłumaczone na polski język migowy i transmitowane online.

Wystąpienia wprowadzające

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek na wstępie podkreślił, że celem konferencji jest spojrzenie na system ochrony sygnalistów - z pewnej perspektywy i na bazie pewnych doświadczeń, jakie już mamy zarówno od strony samych sygnalistów, pracodawców czy organów publicznych upoważnionych do przyjmowania i procedowania sygnalizacji.

- Od 25 grudnia 2024 r. Rzecznik Praw Obywatelskich realizuje zadania nałożone na urząd przez ustawę o sygnalistach, która stworzyła rozproszony system przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych – przypominał Rzecznik i zwrócił uwagę, że rolą RPO jest przede wszystkim wspieranie sygnalistów, przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych, dokonywanie ich wstępnej weryfikacji i udzielanie porad osobom dokonującym zgłoszenia naruszenia prawa.

Następnie Rzecznik przytoczył najważniejsze dane statystyczne wskazując, że od wejścia w życie przepisów nakładających nowe zadania na RPO, w ciągu niespełna pół roku, do Zespołu ds. Sygnalistów BRPO wpłynęło 331 spraw z czego 111 zostało zakwalifikowanych jako zgłoszenia zewnętrzne. Wpłynęło również 106 wniosków o udzielenie porady.

Marcin Wiącek zwrócił tez uwagę, że póki co skala wpływu w naszym kraju jest większa niż w innych krajach, w których funkcjonują przepisy powierzające organom władzy publicznej kompetencje do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych. Wskazał, że w Czechach przez cały 2024 rok wpłynęło 156 zgłoszeń, w Słowacji 281, a w Danii 186.

Rzecznik zwrócił uwagę, że najczęściej sygnaliści wybierają formularz internetowy udostępniony na stronie Zespołu. Coraz chętniej korzystają też z możliwości kontaktu bezpośredniego – telefonicznego, czy umawiają się na bezpośrednie spotkania. Niewielki odsetek wpływu to inne kanały komunikacji, jak listy tradycyjne czy pisma składane osobiście.

- Nie potwierdziły się prognozy, że większość zgłoszeń będą stanowiły zgłoszenia anonimowe – zauważył Rzecznik i wyjaśnił, że tylko niewielki ich odsetek stanową takie zgłoszenia.

Najwięcej zgłoszeń przyjętych przez Biuro RPO to zgłoszenia dotyczące naruszeń prawa związanych z interesami finansowymi skarbu państwa, jednostek samorządu terytorialnego, czy Unii Europejskiej. Zgłaszane są też naruszanie prawa związane z zamówieniami publicznymi, przetwarzaniem danych osobowych, ale także dotyczące zdrowia publicznego, bezpieczeństwa produktów, jak też naruszenia konstytucyjnych wolności i praw człowieka.

Marcin Wiącek zaznaczył, że jednym z największych wyzwań praktycznych związanych ze stosowaniem ustawy o sygnalistach to zidentyfikowanie organu właściwego do podjęcia sprawy i prowadzenia działań naprawczych. - To wynika z faktu, który sygnalizowaliśmy już na etapie prac prawodawczych nad ustawą, czyli niedoskonałość i szerokość definicji, którymi posługuje się ustawa dot. m.in. działań następczych, pojęcia organu publicznego – wskazał Rzecznik.

RPO mówił też o potrzebie zapewnienia skutecznej i szybkiej ochrony przed działaniami odwetowymi. Wskazał, że z pism kierowanych do Zespołu wynika, że jednym z głównych czynników motywujących sygnalistów do kierowania zgłoszeń zewnętrznych jest obawa przed działaniami odwetowymi.

- Dlatego ustawowa rola RPO w systemie ochrony sygnalistów wymaga dobrej współpracy i porozumienia z organami publicznymi – zaznaczył Rzecznik i podkreślił, że od jakości tej współpracy zależy skuteczność funkcjonowania systemu, jak też budowanie zaufania obywateli do środków prawnych przewidzianych w ustawie o sygnalistach.

- Dzisiejsza konferencja ma na celu dokonanie pewnej diagnozy obowiązującego systemu prawnego, ale też wypracowanie pewnych rekomendacji na przyszłość, opartych na dotychczasowych doświadczeniach z perspektywy sygnalisty, pracodawcy i organu publicznego – mówił Rzecznik.

Dodał, że ta diagnoza posłuży do tego, aby sprawniej funkcjonować i być może w drodze praktyki usunąć pewne niejasności czy wątpliwości, które towarzyszą stosowaniu ustawy, ale też zastanowić się nad tym, czy nie nadchodzi moment, aby zaproponować ustawodawcy pewne modyfikacje i zmiany w tym zakresie.

Marcin Wiącek podziękował uczestnikom konferencji i życzył owocnej dyskusji.

Następnie głos, w połączeniu zdalnym, zabrał główny inspektor pracy Marcin Stanecki. Podziękował RPO za organizację debaty. Wskazał, że diagnoza Rzecznika pokrywa się generalnie z tym, co sam chce powiedzieć.

- Na podstawie skarg, które do nas napływają, możemy rozwiać te obawy, które dotyczyły tego, że wszyscy będą sygnalistami w naszym kraju, bo będą chcieli korzystać z ochrony przed wypowiedzeniem. Te czarne scenariusze, te obawy, że ochrona przed działaniami odwetowymi będzie nadużywana, okazały się zupełnie bezzasadne i bezpodstawne - oświadczył.

 - Z naszej perspektywy w zasadzie nie  ma zgłoszeń sygnalistów – zaznaczył. Wpływają zaś, jak zawsze, skargi na mobbing czy niepłacenie pensji, które i tak przecież rozpatrujemy. Takie osoby musimy informować, że nie są sygnalistami w myśl ustawy.

- Jako PIP udzielamy porad samym sygnalistom, ale jesteśmy wyłączeni z zakresu przedmiotowego  i nie rozpatrujemy ich skarg. Ich zgłoszenia przekazujemy zgodnie z właściwością -podkreślił Marcin Stanecki. Dbamy o zakres działań odwetowych wobec pracowników, ale w kontekście sygnalistów jest to marginesem - dodał.

- Z naszej perspektywy ustawa nie znalazła zatem  takiego oddźwięku, jak się spodziewaliśmy, ale każdy sygnalista-pracownik może się zwrócić o pomoc do PIP - podsumował Główny Inspektor Pracy.

Panel I - Sygnaliści

Referat na temat zakresu przedmiotowego ochrony sygnalistów w Polsce i potrzeby reformy wygłosiła dr hab. Dagmara Skupień, prof. UŁ.

Profesor podkreśliła na wstępie, że mimo krótkiego okresu obowiązywania Ustawy o ochronie sygnalistów w Polsce, widoczna jest już potrzeba reformy niektórych jej założeń – w szczególności w zakresie okoliczności, w jakich udziela ona ochrony sygnalistom. Jako punkt odniesienia dla możliwych zmian przedstawiła szereg rozwiązań wypracowanych zarówno na poziomie prawa międzynarodowego i europejskiego, jak regulacje krajowe z niektórych państw europejskich.

Dagmara Skupień zwróciła uwagę, że w przypadku wielu krajowych aktów prawnych kryteria wyznaczające zakres przedmiotowy ochrony sygnalistów są szersze niż w Polsce. W przeciwieństwie do polskiej ustawy, posługującej się zamkniętym katalogiem okoliczności gwarantujących objęcie sygnalisty ochroną, wskazała na przypadki, w których krajowy ustawodawca zdecydował się na katalog otwarty. 

Podkreśliła przy tym, że dyrektywa UE, której polska ustawa jest krajową implementacją, w bardzo jasny sposób komunikuje, że proponowane przezeń standardy ochrony to minimum, które może podlegać rozszerzeniu w krajowych aktach prawnych. 

Omawiając polską ustawę Dagmara Skupień wskazała na sektorowość czy wręcz fragmentaryczność polskiej ustawy. Zwróciła uwagę na sytuacje, nieobjęte polską ustawą, – w szczególności zgłoszenia naruszania przepisów prawa pracy, przypadków stosowania przemocy i mobbingu. Profesor podkreśliła, że słusznym w jej opinii rozwiązaniem będzie otwarcie katalogu z art. 3 ust. 1 Ustawy o ochronie sygnalistów, wyznaczającego granice definicji naruszenia prawa, których zgłaszanie podlega ochronie na gruncie tej ustawy. W przeciwnym razie, nawet w przypadku rozszerzenia katalogu o przypadki najczęściej zgłaszane w debacie publicznej, jego enumeratywność zawsze będzie budziła wątpliwości, czy wszystkie zasługujące na ochronę sytuację są w nim zawarte.

Z drugiej strony, by zapobiegać nadmiernemu rozszerzeniu przedmiotowego zakresu ochrony sygnalistów, prelegentka zaproponowała, aby wprowadzić do ustawy zastrzeżenie wyłączające sygnalizowanie skarg dotyczących relacji interpersonalnych, dotyczących wyłącznie osoby dokonującej zgłoszenia, oraz by nadać organom badającym zgłoszenie uprawnienie do oceny i zamknięcia postępowania w przypadku niewielkiej wagi zgłoszenia. 

Podsumowując, Dagmara Skupień podkreśliła potrzebę zapewnienia skutecznej ochrony osobom zgłaszającym naruszenia prawa w dziedzinach niewskazanych we wspomnianym katalogu. W jej ocenie działałoby to na m.in. skuteczność zwalczania przestępczości, zwiększenie przestrzegania prawa i poszanowania wartości uznanych przez społeczeństwo. 

Na temat skuteczności ochrony sygnalistów przed działaniami odwetowymi mówiła dr hab. Beata Baran-Wesołowska z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Mówiła o środkach ochrony sygnalistów ujętych w ustawie zwracając uwagę, że ustawodawca zaproponował otwarty ich katalog. Prelegentka podzieliła je na dwa modele – czasowy i wynikający z norm prawnych.

Omówiła poszczególne narzędzia ochronne, zarówno dostępne przed zgłoszeniem jak i po dokonaniu zgłoszenia, czy już po wystąpieniu działań odwetowych. Wyjaśniła również na czym polegają środki ochrony wynikające z charakteru norm prawnych – proceduralnych i materialnoprawnych.

Następnie omówiła zidentyfikowane dotychczas ograniczenia środków ochrony - ryzyko efektu mrożącego z uwagi na grożącą potencjalnie sygnaliście odpowiedzialność, kwestie trudności w udowodnieniu działań odwetowych, a także kwestię ochrony poufności, tożsamości sygnalisty i jego danych.

Dr Anna Reda-Ciszewska z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie przedstawiła ocenę ustawy o ochronie sygnalistów z perspektywy związków zawodowych. 

W tym kontekście wskazywała na mankamenty ustawy. Jednym z nich jest pominięcie roli związków w procedurze zgłaszania naruszeń. – Szkoda, że ustawodawca tego nie uwzględnił, a przecież związki są takim naturalnym sygnalistą, dzięki czemu procedury mogą być bardziej skuteczne – argumentowała. 

Wskazała na iluzoryczność konsultacji pracodawców ze związkami zawodowymi przy zgłoszeniach wewnętrznych, a większość sygnalistów dokonuje właśnie takich zgłoszeń.

Jej wystąpienie dotyczyło też kwestii, czy prawo pracy powinno znaleźć się w katalogu naruszeń podlegających zgłaszaniu. Prelegentka opowiedziała się za tym, aby w tym zakresie ustawa zawierała przynajmniej bezpieczeństwo  i higienę pracy. Chodzi tu bowiem o szerszy krąg osób, a nie tylko o samych pracowników.

Panel moderował dyrektor Zespołu ds. Sygnalistów w Biurze RPO Marcin Malecko.

Panel II - Pracodawcy

Wystąpienie na temat poufności tożsamości sygnalisty jako fundamentu prewencji działań odwetowych oraz obowiązków pracodawcy w świetle ustawy o ochronie sygnalistów wygłosiła dr Dominika Dorre-Kolasa z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

– Nie możemy zawężać myślenia o poufności tożsamości wyłącznie do sygnalisty. Praktyka (…) nakazuje nam chronić również tożsamość osoby, której dotyczy zgłoszenie i świadków – mówiła

Wskazała na zagrożenia poufności, szczegółowo omawiając pod tym kątem mankamenty ustawy.  -  Musimy stosować RODO, bo ta ustawa nie gwarantuje pełnej ochrony danych osobistych – podkreśliła. Zaznaczyła, że na etapie legislacji nie uwzględniono uwag Prezesa UODO. Dodała, że tam, gdzie są pisemne upoważnienia, nie ma gwarancji  poufności.

Oceniła, że to efekt bardzo dużego błędu ustawodawcy, który uniemożliwia realne zachowanie poufności.  Z kolei kanał zgłoszeń na mejla wymagałby sprawdzenia jego poufności. A ujawnienie tożsamości sygnalisty jest przestępstwem.

O tym, jakie wyzwania napotykają pracodawcy w związku z wdrażaniem Ustawy o ochronie sygnalistów, mówił Marcin Waszak, specjalista etyki biznesu w Linii Etyki. Opowiedział, jakie są praktyczne dylematy i następstwa zgłoszeń wewnętrznych z punktu widzenia pracodawców.

Zwrócił uwagę, że praktyka stosowania jest niejednolita, problemem jest brak świadomości przepisów wśród niektórych podmiotów zobowiązanych (m.in. w grupie podmiotów stosujących AML jak biura nieruchomości, komisy samochodowe czy lombardy).

Problemem są też formularze – niektóre podmioty za wszelką cenę starają się dokonać wstępnej weryfikacji kontekstu związanego z pracą i rodzajem naruszeń na etapie dokonywania zgłoszeń wewnętrznych.

Prelegent mówił też o innych kanałach, jak bezpośrednie spotkania z sygnalistami, o wątpliwościach w kontekście ochrony danych osobowych w związku z oceną poprawności zgłoszenia wewnętrznego, zgłoszeniach quasi-anonimowych, problemie wielości procedur i kanałów zgłaszania w organizacjach, problemie właściwego przygotowania członków komisji wyjaśniających w kontekście braku obowiązku szkoleń oraz trudnej roli członków takich komisji.

Podsumowując, zwrócił uwagę, że do pełnej oceny skutków regulacji potrzebna jest ewaluacja ścieżek wewnętrznych. Podkreślił też, że nie pomaga nadmierny formalizm, a prawo nie zastąpi dobrych praktyk.

Dr Ewelina Rutkowska w wystąpieniu pt. „Między zgodnością a ryzykiem – rola systemu zgłoszeń w budowie skutecznego programu compliance – perspektywa pracodawcy”. Prelegentka mówiła o wdrażaniu procedur ochrony sygnalistów w podmiotach, w których wcześniej już funkcjonowały odrębne mechanizmy szeroko pojętego systemu compliance, takie jak procedury przeciwmobbingowe czy dotyczące naruszeń bezpieczeństwa i higieny pracy.

Ewelina Rutkowska podkreśliła, że osiągnięcie zgodności ze standardami ochrony sygnalistów jest strategicznym celem wielu organizacji. Wskazała na wyzwania związane z implementacją Ustawy o ochronie sygnalistów, w szczególności w zakresie zapewnienia profesjonalnej, bezstronnej i poufnej obsługi zgłoszeń. Zdarza się – na przykład, gdy struktura organizacyjna podmiotu jest spłaszczona, lub zespół pracowników jest niewielki – że trudnością jest wskazanie osoby lub zespołu gwarantującego poufność i bezstronność. Powierzanie tej funkcji zespołom o innych zadaniach może budzić konflikty interesów.

Wyzwaniem dla pracodawców jest również to, że poszczególnym zgłoszeniom - dotyczącym np. bezpieczeństwa i higieny pracy, przemocy i mobbingu, czy sygnalistycznym - przyporządkowane są odrębne i różniące się od siebie procedury na podstawie zróżnicowanych przepisów prawa.

Prelegentka przedstawiła swoje wnioski co do możliwych zmian w prawie, ułatwiających podmiotom dostosowanie się do wymagań ochrony sygnalistów. Postulowała m.in. rozszerzenie katalogu możliwych zgłoszeń o co najmniej wszystkie typy czynów zabronionych. Zaproponowała również, by ustawa zezwalała na korzystanie z usług doradców zewnętrznych przy prowadzeniu postępowań wyjaśniających w przypadku realnej obawy o bezstronność jednostek wewnątrz organizacji.

Panel moderowała naczelnik wydziału Aneta Szurmak z Zespołu ds. Sygnalistów w BRPO.

Panel III - Organ publiczny

Dyrektor Zespołu ds. Sygnalistów w BRPO Marcin Malecko omówił rolę Rzecznika Praw Obywatelskich jako organu podejmującego działania następcze w sprawach dotyczących praw i wolności.

Zwrócił uwagę, że włączenie konstytucyjnych praw i wolności do katalogu przedmiotowego ustawy o ochronie sygnalistów wiąże się z faktem powierzenia RPO roli organu centralnego, który udziela wsparcia sygnalistom. Wskazał, że w tego typu zgłoszeniach to Rzecznik jest w praktyce organem właściwym do podjęcia działań następczych.

Wyjaśnił umiejscowienie Zespołu w strukturze Biura RPO oraz omówił kompetencje i zakres podejmowanych działań i zadań w systemie rozpatrywania zgłoszeń zewnętrznych. W szczególności zwrócił uwagę na specyfikę rozproszonego systemu przyjmowania zgłoszeń.

Marcin Malecko wyjaśnił, na czym polega rozróżnienie pomiędzy relacjami wertykalnymi i horyzontalnymi w naruszeniach praw. Wskazał, że Rzecznik jest właściwy w sprawach naruszeń dotyczących konstytucyjnych wolności i praw człowieka występujących w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej. Biorąc pod uwagę jego konstytucyjny mandat, Rzecznik nie ingeruje w relacje między podmiotami prywatnymi. Omówił przykłady naruszeń mieszczących się w tym katalogu.

Dyrektor Zespołu ds. Sygnalistów przedstawił procedurę zgłoszeń zewnętrznych w BRPO, wskazując, że Rzecznik działa przede wszystkim w oparciu o ustawę o RPO. Przedstawił też konkretne czynności podejmowane w ramach działań następczych. Przybliżył też wskazywane w zgłoszeniach kierowanych do RPO przykładowe naruszenia.

Referat nt. „Zgłoszenie dotyczące naruszenia prawa a zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa” przedstawiła dr Anna Grochowska-Wasilewska z Uniwersytetu Warszawskiego.

Prawniczka omówiła problemy prawne mogące się pojawiać, gdy jakieś zgłoszenie zewnętrzne do podmiotu publicznego może dotyczyć czynu mogącego wyczerpywać znamiona przestępstwa. Niespełnienie obowiązku denuncjacji  łączy się z odpowiedzialnością karna. Wobec faktu, że ta materia nie jest szeroko zbadana orzeczniczo, należy odwołać się tu do doktryny  - podkreślała prelegentka.

Dr Bartłomiej Chludziński z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu mówił o właściwości organów publicznych w systemie ochrony sygnalistów. Z teoretycznej strony przedstawił trudności, jakie sygnalista może napotkać w zakresie identyfikacji organu publicznego, do którego powinien skierować zgłoszenie zewnętrzne. 

Ekspert zwrócił uwagę, że określenie właściwości organu publicznego w systemie ochrony sygnalistów na gruncie obecnie obowiązujących przepisów może być utrudnione, w związku z czym należy rozważyć doprecyzowanie regulacji w tym zakresie.

Panel moderował naczelnik wydziału Jakub Królikowski z Zespołu ds. Sygnalistów w BRPO.