Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obecny kształt tego mechanizmu rodzi poważne niesprawiedliwości w rozkładzie środków publicznych między poszczególne wspólnoty lokalne
• Płatnikami tego świadczenia są nieraz samorządy o faktycznie gorszej sytuacji finansowej niż korzystające z tej formy wsparcia
• Przepisy nie zapewniają też należycie stabilności finansowej samorządów w związku z tymi wpłatami
• Trzeba zatem wreszcie wykonać postanowienie sygnalizacyjne Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2013 r., które wskazuje na wady tego mechanizmu

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek prosi minister finansów Magdalenę Rzeczkowską o podjęcie stosownej inicjatywy legislacyjnej.

Od 1 stycznia 2004 r. funkcjonuje mechanizm korekcyjno-wyrównawczy dochodów jednostek samorządu terytorialnego, zwany potocznie „janosikowym". Od samego początku sposób jego uregulowania budził  zastrzeżenia. Sprzeciwy rodził nie tyle fakt jego istnienia, ile kształt i wywoływane skutki. Prowadzi bowiem do zakłócenia stabilności finansowej wielu płatników - województw, ale także powiatów i gmin. Wywołuje poczucie niesprawiedliwości wśród tych wspólnot lokalnych. W aktualnych warunkach gospodarczych jest jednym z istotnych czynników ryzyka dla płatników „janosikowego” co do możliwości wykonywania zadań na rzecz mieszkańców.

Co wynika z orzecznictwa TK

Sprawę kilka razy badał  Trybunał Konstytucyjny. Za kilka tygodni upłynie 10 lat od jego  postanowienia sygnalizacyjnego (sygn. S 1/13), wydanego w związku z wyrokiem w sprawie o sygn. K 14/11. TK  przedstawił wtedy Sejmowi uwagi dotyczące uchybień w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dotyczących wyrównania poziomego dochodów jednostek samorządu terytorialnego, których usunięcie uznał za niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego RP. 

6 stycznia 2004 r. wpłynął do TK wniosek Sejmiku Województwa Mazowieckiego o stwierdzenie niekonstytucyjności mechanizmu. Wniosek wskazywał, że  powoduje on, iż niektóre województwa (w tym także województwo mazowieckie) nie tylko nie otrzymują części regionalnej subwencji ogólnej, ale muszą jeszcze dokonywać wpłat do budżetu państwa na jej pokrycie. Taka konstrukcja systemowa dochodów i wydatków tych województw powoduje, zdaniem wnioskodawcy, że nie będą one mogły sfinansować swoich zadań.

Rozpoznając wniosek w 2006 r., TK stwierdził w wyroku (sygn. K 30/04), że ówczesne przepisy ustawy są zgodne z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. TK wyjaśnił konstytucyjne ramy, w których ten mechanizm może funkcjonować. Określił też warunki, jakie musi spełniać (m.in, by „zmniejszały one dochody własne samorządów bogatszych tylko w zakresie niezbędnym”).

Przepisy ustawy były potem - w zakresie różnych jednostek samorządu -  jeszcze kilka razy kwestionowane. W sprawie K 14/11 TK podtrzymał wcześniejszą ocenę konstytucyjności w odniesieniu do gmin i powiatów. W sprawie K 13/11 - ponownie dotyczącej województw - TK uznał zaś domniemanie konstytucyjności za obalone. Uznał, że przepisy nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, i w tym zakresie są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji.

TK stwierdził wtedy, że mechanizm „nie uwzględnia silnych zmian w dochodach JST będących skutkiem cyklicznych wahań w gospodarce” a ustawodawca „powinien brać pod uwagę występujące cyklicznie w gospodarce fazy koniunktury i dekoniunktury”. Za niekonstytucyjny uznał „brak jakichkolwiek regulacji zabezpieczających samorząd przed nadmiernym ubytkiem dochodów własnych w okresie takich zmian, które dodatkowo uwzględniałyby rzeczywistą kondycję finansową JST w chwili dokonywania wpłat”.

Zdaniem RPO te zastrzeżenia TK powinny być odnoszone nie tylko do województw, ale również powiatów i gmin. We wszystkich tych przypadkach przepisy nie zabezpieczają w sposób wystarczający jednostek samorządu terytorialnego przed istotnym zakłóceniem ich stabilności finansowej na skutek dokonania wpłaty wyrównawczej.

Mechanizm w odniesieniu do powiatów był przedmiotem zaskarżenia do TK (sygn. K 33/14) z wniosków kilku z nich. Argumenty nie zostały jednak uznane przez TK za nowe w stosunku do tych ze sprawy K 14/11. Dlatego  postępowanie umorzono. 

We wnioskach do TK wskazywano dane liczbowe dotyczące konkretnych powiatów, obrazujące paradoksalne i wywołujące poczucie rażącej niesprawiedliwości skutki „janosikowego”. Sprowadzały się do tego, że płatnikami tego świadczenia są niejednokrotnie samorządy znajdujące się w rzeczywistości w gorszej sytuacji finansowej niż samorządy korzystające z tej formy wsparcia. Ponadto zdarza się, że po dokonaniu wpłaty niektóre samorządy popadają w trudności finansowe zagrażające prawidłowości wykonywania przez nie zadań publicznych.

Chociaż przez te lata TK uznał przełamanie domniemania konstytucyjności przepisów „janosikowego" tylko w jednej ze spraw, to nie oznacza to, że jedynie w niej dostrzegł wady mechanizmu. Wyrazem oceny TK jest  właśnie postanowienie sygnalizacyjne z 26 lutego 2013 r. TK wskazał w nim, że „można wskazać wady mechanizmu, które mają dysfunkcyjny wpływ na jego optymalne działanie". 

A ustawa działa obecnie w odmiennych realiach społeczno-gospodarczych niż w 2004 r. TK wskazywał, że zmiana koniunktury gospodarczej uwydatniła słabości metody ustalania wysokości wpłat wyrównawczych i doprowadziła do pogorszenia sytuacji finansowej niektórych (zwłaszcza największych) płatników. 

Mankamenty dostrzeżone wtedy przez Trybunał obejmowały cztery zasadnicze kwestie:

• selektywny dobór kryteriów określania podmiotów zobowiązanych do dokonywania wpłat wyrównawczych;
• wadliwy dobór kryteriów identyfikacji beneficjentów;
• powiązanie kryterium dochodowego dokonywania wpłat z dochodami osiągniętymi przez samorząd terytorialny dwa lata wcześniej;
• sytuację, w której środki pozyskiwane z wpłat w sposób stały przewyższają sumę wypłat na rzecz beneficjentów.

Co zmieniono, a co jeszcze trzeba

Wnioski wypływające z orzecznictwa i postanowienia sygnalizacyjnego zostały dotychczas przez ustawodawcę zrealizowane jedynie w szczątkowej formie. W odniesieniu do wpłat województw, z uwagi na utratę mocy obowiązującej art. 31 ust. 1 ustawy o dochodach, wprowadzono wprawdzie nowe rozwiązania, jednak określono je jako tymczasowe, choć stan tymczasowości jest sukcesywnie przedłużany.

W odniesieniu do wpłat gmin i powiatów jedyną istotną zmianą jest modyfikacja sposobu obliczania wskaźnika służącego do określenia wysokości wpłaty. Począwszy od 2022 r., do ich obliczania nie wykorzystuje się wysokości dochodów z tytułu udziału jednostek samorządu terytorialnego w podatkach dochodowych z roku poprzedzającego rok bazowy, ale prognozę dochodów z tego tytułu na rok, którego dotyczą wpłaty. Termin dokonania tej zmiany, choć realizującej jedną z wytycznych postanowienia S 1/13, trzeba uznać za niefortunny. Spowodował on bowiem ustalenie wpłat za 2022 r. nie w oparciu o obniżone w dobie pandemii dochody, ale o prognozę powracających do stanu sprzed pandemii dochodów z 2022 r.

Pozostałe zidentyfikowane przez TK dysfunkcje systemu pozostały niezmienione. Stan taki, krytykowany w literaturze, sprawia, że istota mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego pozostaje taka sama, jak wówczas, gdy oceniał go TK. Nie może zaś ulegać wątpliwości, że tak jak stan prawny ulegał kosmetycznym jedynie zmianom, okoliczności funkcjonowania finansów samorządów uległy w ostatnich latach diametralnej odmianie. Jest to wynikiem wielu zdarzeń, począwszy od pandemii SARS-CoV-214, a na napływie uchodźców po agresji Rosji na Ukrainę skończywszy.

Ta właśnie  okoliczność ma tym większe znaczenie, że wysokość wpłat oblicza się z uwzględnieniem liczby mieszkańców danej jednostki samorządu. Z uwagi na metodykę, przy obliczaniu wysokości wpłat zamieszkujący w naszym kraju w znacznej liczbie uchodźcy nie są uwzględnieni jako czynnik wpływający na ich wielkość. Z danych przedstawionych na prośbę RPO przez miasto Warszawę wynika, że w przypadku stolicy - gdzie obywatele Ukrainy stanowią około 16% mieszkańców – oznacza to zawyżenie wpłaty do budżetu państwa o ok. 203 mln zł. 

Z drugiej strony, podobna metodyka ustalania liczby mieszkańców przy obliczaniu wysokości wypłat dla samorządów będących beneficjentami „Janosikowego” powoduje zaniżenie wypłat na ich rzecz. 

Istotnym czynnikiem wpływającym na finanse jednostek samorządu terytorialnego pozostają też stale rosnące koszty wykonywania zadań publicznych (w ostatnim czasie szczególnie dotkliwe, jeśli chodzi o koszty energii).

Analiza sprawozdań z wykonania budżetu państwa prowadzi do wniosku, że w ostatnich latach stale powiększa się dysproporcja pomiędzy wpłatami samorządów zobowiązanych a wypłatami na rzecz beneficjentów. W 2016 r. różnica ta wynosiła około 57 mln zł. W 2017 r. przekroczyła 90 mln zł. W 2018 r. urosła do około 165 mln zł. W 2019 r. przekroczyła 250 mln. W 2020 r. było to już 330 mln zł. W 2021 r. wyniosła ponad 370 mln zł. Jest to kolejny dowód na dysfunkcjonalność mechanizmu w obecnym kształcie.

W ocenie RPO fakty te prowadzą do konkluzji, że niezbędne jest pilne przeprowadzenie reformy „janosikowego” i zrealizowanie wytycznych zawartych w orzecznictwie TK. Funkcjonowanie tego systemu w obecnej postaci prowadzi do poważnych niesprawiedliwości w zakresie rozkładu środków publicznych między poszczególne wspólnoty lokalne. 

Przede wszystkim system nie wyklucza sytuacji, gdy beneficjentami „janosikowego" stają się samorządy, których ogólna sytuacja finansowa - uwzględniająca powiązanie możliwości dochodowych z potrzebami wydatków - jest w rzeczywistości lepsza niż sytuacja samorządów będących płatnikami. Jest to wynikiem wadliwych kryteriów ustawowych wskazujących sposób kalkulacji wpłat. Dlatego też przepisy mechanizmu należy uznać za niezgodne z konstytucyjnymi zasadami finansowania działalności jednostek samorządu terytorialnego. 

Mając na względzie, że stan niewykonania orzecznictwa TK – zwłaszcza  postanowienia sygnalizacyjnego - trwa już 10 lat,  RPO podkreśla, że konieczne jest wyeliminowanie obecnej nierówności w traktowaniu członków wspólnot samorządowych.

V.600.6.2022