Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich wraca do kwestii niemożności usunięcia nieprawdziwych informacji i uzupełnienia informacji z Biuletynu Informacji Publicznej Instytutu Pamięci Narodowej
• Urząd Ochrony Danych Osobowych wskazywał, że do IPN nie odnosi się ani ustawa o ochronie danych osobowych, ani RODO - z wyjątkiem Bazy Materiału Genetycznego
• Zastępca RPO Stanisław Trociuk prosi prezesa UODO Mirosława Wróblewskiego o ponowną ocenę tego stanowiska w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego
• AKTUALIZACJA 4.03.2025: W ostatnich latach ukształtowała się linia orzecznicza, zainicjowana przez wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. (I OSK 3325/19), zgodnie z którym art. 71 ustawy o IPN nie tylko nie wyłącza kompetencji nadzorczych Prezesa UODO nad przetwarzaniem danych osobowych przez IPN, lecz wręcz je rozszerza na dane osób zmarłych - odpisał Mirosław Wróblewski. 5 lutego 2025 r. zapadło jednak orzeczenie NSA (III OSK 6482/21), które zmienia taki sposób wykładni tego przepisu.
• AKTUALIZACJA 23.07.2025: Marcin Wiącek poinformował Prezesa UODO, że nie wystąpi do NSA o wydanie uchwały dla wyjaśnienia rozbieżności w orzecznictwie. Niemniej RPO rozważy skierowanie wystąpienia generalnego w celu wyeliminowania problemów związanych z wykładnią art. 71 ustawy o IPN. 

W ostatnich latach Rzecznik wielokrotnie wskazywał organowi ochrony danych osobowych problem przetwarzania danych osobowych przez IPN. Chodzi głównie o niemożność usunięcia nieprawdziwych informacji i uzupełnienia informacji udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej IPN. Wątpliwości Rzecznika budziła przyjęta wykładnia art. 71 ustawy o IPN, który wyłączał stosowanie w jego działalności przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (z wyjątkiem prowadzenia Bazy Materiału Genetycznego) oraz przepisów RODO.

Taki stan budził wątpliwości co do zgodności z prawem do prywatności i do ochrony danych osobowych, gwarantowanych w art. 47 i art. 51 Konstytucji RP.

Dlatego 21 października 2020 r. RPO zwrócił uwagę prezesa UODO Jana Nowaka na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2020 r. (I OSK 3325/19).  Orzeczono w nim, że "przepis art. 71 [ustawy o IPN], traktować należy jako normatywną podstawę do stosowania regulacji rozporządzenia z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (…) względem danych, które co do zasady pozostają poza jego zakresem". Zdaniem NSA, "odmienne podejście oznaczałoby, że dane znajdujące się w rejestrach Instytutu Pamięci Narodowej pozostają poza jakąkolwiek kontrolą, co byłoby niezgodne z normą zawartą w art. 51 ust. 4 Konstytucji RP w świetle jej bezpośredniego związku z regulacją art. 47 Konstytucji".

Jak akcentował wówczas RPO, w ślad za tym orzeczeniem NSA, motyw 158 RODO wprost przewiduje możliwość jego stosowania do przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych. Z takim zaś przypadkiem mamy do czynienia m.in., gdy intencją skarżącego jest np. uzupełnienie lub usunięcie nieprawdziwych jego zdaniem danych w BIP IPN. Modyfikacja danych Biuletynu niewątpliwie mieści się bowiem w zakresie przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych, a z perspektywy przywołanych wcześniej regulacji konstytucyjnych – objęta jest regulacją RODO.

NSA przesądził także, że UODO "odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego nie może argumentować swojego działania brakiem właściwości, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem organ, który otrzymał wniosek uzna się za niewłaściwy, wówczas zastosowanie znajduje art. 65 lub 66 k.p.a. W konsekwencji, po zbadaniu treści podania i stwierdzeniu braku właściwości organ winien albo przekazać sprawę organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.), albo, jeżeli takowego nie jest w stanie ustalić lub gdy właściwy jest sąd powszechny - zwrócić podanie wnoszącemu (art. 66 § 3 k.p.a.)". Dlatego w ocenie sądu "nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania ze względu na brak regulacji normujących zmianę danych zawartych w katalogach IPN, skoro tego rodzaju normą był właśnie powołany wyżej przepis Konstytucji RP, jak również przepisy RODO, których zastosowanie IPN winien był rozważyć".

UODO odpowiedział, że w działalności IPN przepisy RODO nie mają zastosowania z wyjątkiem Bazy Materiału Genetycznego. Co do drugiej kwestii podano, że wobec formalnie poprawnych skarg na działalność IPN prowadzone są postępowania administracyjne - w innych przypadkach odmawia się ich wszczynania.

13 września 2023 r. RPO wystąpił do prezesa Jana Nowaka o informacje nt. postępowań prowadzonych w związku z wydanymi przez NSA wyrokami z 15 czerwca 2021 r. (III OSK 2600/21) i z 25 sierpnia 2020 r.

2 października 2023 r. UODO ponownie podkreślił, że Urząd stosuje się do przepisów ustawy o IPN, które wyłączają większość obszarów działalności IPN spod  RODO, z wyjątkiem Bazy Materiału Genetycznego. W razie uchylenia postanowień o odmowie wszczęcia postępowania przez sądy administracyjne prowadzone są działania zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia spraw. Od maja 2018 r. rozpatrzono 18 skarg na działalność IPN. W 12 przypadkach odmówiono wszczęcia postępowania, w pozostałych je prowadzono.

RPO prosi prezesa Mirosława Wróblewskiego o ponowną ocenę przedstawionego stanowiska UODO w świetle orzecznictwa NSA. Zwraca się też o przybliżenie aktualnej praktyki rozpatrywania skarg w zakresie przetwarzania danych osobowych przez IPN.

Odpowiedź Mirosława Wróblewskiego, prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych

W odpowiedzi na pismo z 29 stycznia 2025 r., znak: VII.521.6.2014.PKR, uprzejmie informuję, że regulujący kwestię stosowania przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 do przetwarzania danych osobowych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, powoływany dalej z zastosowaniem skrótu „IPN”, i – w konsekwencji – możliwości sprawowania nadzoru nad tym procesem przez organ właściwy w sprawie ochrony danych osobowych art. 71 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, powoływanej dalej z zastosowaniem skrótu „ustawa o IPN”, jest sformułowany w sposób na tyle ogólny, że jego wykładnia stała się przedmiotem zróżnicowanej wykładni w orzecznictwie sądowym.

W ostatnich latach ukształtowała się linia orzecznicza, zainicjowana przez powołany w piśmie Pana Rzecznika wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2020 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 3325/19, zgodnie z którym art. 71 ustawy o IPN nie tylko nie wyłącza kompetencji nadzorczych Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nad przetwarzaniem danych osobowych przez IPN, lecz wręcz je rozszerza na dane osób zmarłych.

Jednakże w ostatnim czasie zapadło orzeczenie, które zmienia taki sposób wykładni tego przepisu. Jest to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2025 r., wydany w sprawie o sygn. akt III OSK 6482/21, w którym uwzględnił skargę kasacyjną Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2021 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1718/20, który uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych o odmowie wszczęcia postępowania.

Aktualnie Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych oczekuje na doręczenie pisemnego uzasadnienia powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z racji konieczności zapoznania się z nim, celem kompleksowego ustosunkowania się do wystąpienia, Prezes UODO przedłoży stanowisko w odniesieniu do zagadnień podniesionych w piśmie Pana Rzecznika.

Pismo do Mirosława Wróblewskiego, prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych
 

W nawiązaniu do pisma Prezesa UODO z 25 marca 2025 r. z wnioskiem o rozważenie wystąpienia przez RPO o podjęcie przez NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Marcin Wiącek przedstawił następujące wyjaśnienia.

Analiza orzeczeń NSA dotyczących interpretacji art. 71 ustawy o IPN  wskazuje na tylko jeden wyrok z poglądem odmiennym od dotychczas prezentowanego. W dominującej linii orzeczniczej NSA przyjmuje się, że art. 71 ustawy nie wyłącza – ustanowionych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/6793 – kompetencji nadzorczych Prezesa UODO nad przetwarzaniem danych osobowych przez IPN, lecz rozszerza stosowanie przepisów RODO na dane osób zmarłych.

Stanowisko odmienne wyrażano w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, przy czym część z tych wyroków uchylono po kontroli instancyjnej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że rozbieżność, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie może być rozumiana jako każdy przypadek wydania odmiennego orzeczenia w danej kategorii spraw. Rozbieżność w orzecznictwie, jako podstawa do wydania przez NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie określonych wątpliwości prawnych, musi być realna. 

O występowaniu rzeczywistej potrzeby podjęcia uchwały abstrakcyjnej, wymuszającej ujednolicenie stanowisk sądów administracyjnych, można mówić w szczególności wówczas, gdy rozpoznawanie przez NSA środków odwoławczych od orzeczeń WSA nie doprowadziło do ujednolicenia orzecznictwa. Chodzi zatem nie tyle o różnicę poglądów prawnych, ile przede wszystkim tendencję do umacniania się składów orzekających w przyjmowanych przez nie ocenach prawnych.

W związku z tym RPO nie zdecydował się na wystąpienie do NSA ws, uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie.  Niemniej Marcin Wiącek rozważy skierowanie wystąpienia generalnego w tej sprawie celem wyeliminowania problemów związanych z wykładnią art. 71 ustawy o IPN.  

VII.521.6.2014