Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Sprawa informacji publicznej: komu spółka komunalna udzieliła powierzchni na banery w referendum lokalnym. Skarga kasacyjna RPO

Data:
  • Spółka komunalna, która udzieliła powierzchni na banery sprzeciwiające się referendum lokalnemu, na wniosek obywatela o informację publiczną, w tym szczegółowe dane zamawiającego, przekazała dane zanonimizowane  
  • Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę obywatela, który prezesowi spółki zarzucił bezczynność
  • Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na korzyść obywatela
  • Podkreślił m.in, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż udostępnienie imienia i nazwiska podmiotu wchodzącego w stosunek cywilnoprawny ze spółką komunalną nie narusza jego prawa do prywatności. Przyjmuje się także, że udzielenie informacji niepełnej jest rodzajem bezczynności organu obowiązanego do jej udostępnienia.

Stan faktyczny 

Obywatel skierował do prezesa komunalnej spółki wodno-kanalizacyjnej w Nysie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący jej działań związanych z referendum lokalnym. Polegały one na udostępnieniu powierzchni na wywieszenie banerów sprzeciwiających się referendum. Obywatel prosił o udostępnienie kopii umów, faktur i przelewów wraz z imionami i nazwiskami lub nazwami podmiotów zamawiających taką usługę. 

Spółka przedstawiła wprawdzie żądane dokumenty, ale w formie zanonimizowanej, uzasadniając to ochroną prywatności kontrahentów. Nie odpowiadało to żądaniu wnioskodawcy, który złożył skargę na bezczynność prezesa spółki. WSA w Opolu odrzucił skargę.

Zarzuty skargi kasacyjnej RPO 

Zastępca RPO Stanisław Trociuk zarzucił WSA naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. zw. z art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 132 p.p.s.a. w kontekście art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Polegało to na uchyleniu się od pełnej kontroli działalności podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i przeprowadzenie jej w postępowaniu formalnym. Uniemożliwiło to weryfikację adekwatności odpowiedzi w postępowaniu merytorycznym, czego efektem był brak merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy wyrokiem – z uszczerbkiem dla konstytucyjnego prawa skarżącego do sądu.

ZRPO wniósł o uchylenie postanowienia WSA i zwrot mu sprawy w celu merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność.

Argumentacja RPO

Spółka komunalna, której jedynym wspólnikiem jest Gmina, stanowi podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Spór, czy żądana informacja stanowi informację publiczną i czy jej anonimizacja była uprawniona, nie został merytorycznie rozstrzygnięty.

W ocenie RPO WSA dokonał nieuprawnionej wykładni rozszerzającej uchwały NSA w sprawie II OPS 5/19, kierując się błędnie rozumianą zasadą oportunizmu procesowego, poprzez zastosowanie analogii między decyzją administracyjną, a czynnością o charakterze materialnotechnicznym, polegającą na udostępnieniu informacji publicznej. Analogia ta nie jest uprawniona, gdyż nie uwzględnia specyfiki postępowania o udostępnianie informacji publicznej na wniosek, i oczywistego faktu, że informacja ta może zostać udostępniona w niepełnym względem treści żądania zakresie. Wówczas – przy takim rozstrzygnięciu jak zaskarżone – powstaje problem, w jakim trybie i w jakim postępowaniu miałaby nastąpić weryfikacja adekwatności odpowiedzi względem treści złożonego żądania, skoro odrzucenie skargi następuje bez otwarcia postępowania merytorycznego.

W ocenie RPO nie jest dopuszczalne, aby sąd, przed rozpoznaniem skargi, zweryfikował odpowiedź spółki w aspekcie jej adekwatności do treści żądania sformułowanego przez wnioskodawcę i stwierdził, że została udzielona stronie wyczerpująco. Zgodnie z uzasadnieniem NSA z 12 marca 2001 r. formy działania organów administracji publicznej nie mogą podlegać kontroli pozornej, "wydrążonej z treści", w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że udzielenie informacji niepełnej stanowi rodzaj bezczynności organu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. 

Racje merytoryczne mogące przemawiać za uwzględnieniem skargi:

  • Wadliwa jest ocena WSA, że kontrahenci spółki, wchodząc w stosunek cywilnoprawny z umowy dzierżawy w przedmiocie powierzchni reklamowych, nie dysponowali majątkiem publicznym.
  • Fakt, że podmioty te nie wydatkowały środków publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, a wręcz zasiliły budżet spółki komunalnej świadczeniem pieniężnym, jest irrelewantny.
  • Pojęcie majątku publicznego na gruncie ustawy dostępowej odnosi się nie tylko do środków publicznych o charakterze pieniężnym, ale także własności i innych praw rzeczowych na nieruchomościach i rzeczach ruchomych.
  • Majątek spółki w świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny należy kwalifikować jako majątek publiczny z uwagi na to, że jej jedynym wspólnikiem jest Gmina. Oddanie majątku publicznego w dzierżawę spółki doprowadziło do dysponowania nim przez jej kontrahentów, którzy uprawnieni byli do używania powierzchni reklamowej i pobierania z niej pożytków. W orzecznictwie przyjmuje się zaś, że udostępnienie imienia i nazwiska podmiotu wchodzącego w stosunek cywilnoprawny ze spółką komunalną nie stanowi naruszenia jego prawa do prywatności.

Rzecznik wskazuje też na potrzebę wzmożonej kontroli społecznej finansowania materiałów kampanii referendalnej. Referendum lokalne w państwie, którego ustrój w świetle art. 4 ust. 2 Konstytucji zakłada demokrację bezpośrednią jako jedną z form sprawowania władzy zwierzchniej Narodu, stanowi sprawę publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

VII.6060.70.2025

Załączniki:

Autor informacji: Łukasz Starzewski
Data publikacji:
Osoba udostępniająca: Łukasz Starzewski