Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Decyzje Rady Ministrów o utworzeniu nowych gmin czy zmianie ich granic są źródłem stałych konfliktów między samorządami i ich mieszkańcami 
• Takie decyzje często są uzależnione nie od przesłanek merytorycznych, ale "woli politycznej" 
• Zasadniczym źródłem konfliktów na tym tle jest zaś brak sądowej kontroli nad rozstrzygnięciami Rady Ministrów

Rzecznik Praw Obywatelskich występuje w tej sprawie do przewodniczącego sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Michała Krawczyka. Marcin Wiącek prosi go o podjęcie prac zmierzających do opracowania projektu nowelizacji normującej procedurę tworzenia i zmian granic gmin.

Do Rzecznika od wielu lat wpływają skargi od jednostek samorządu terytorialnego i ich mieszkańców dotyczących wprowadzanych przez Radę Ministrów zmian w podziale terytorialnym. Są one źródłem stałych konfliktów między samorządami i ich mieszkańcami.

Sprawy badane przez RPO na przestrzeni lat sprawy (np. sprawa granic Opola i sąsiednich gmin) wskazują, że korzystanie przez Radę Ministrów z kompetencji z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym często może być postrzegane jako arbitralne. Choć bowiem ustawa określa wytyczne zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa, to jednak stopień ich ogólności zapewnia Radzie Ministrów swobodę graniczącą z dowolnością. 

W praktyce powoduje to, że decyzje o utworzeniu, czy zmianie granic gmin uzależnione są nie od merytorycznych przesłanek, lecz woli politycznej. Trudno bowiem inaczej oceniać przypadki takie, jak utworzenie gmin Szczawa i Grabówka. Rada Ministrów w pół roku podjęła decyzję o ich utworzeniu a następnie swoją decyzję (na dwa dni przed wejściem w życie) zmieniła -  choć warunki, w jakich podejmowane były oba rozstrzygnięcia nie uległy zmianie.

Za zasadnicze źródło konfliktów na tym tle RPO uznaje brak sądowej kontroli rozstrzygnięć Rady Ministrów. Wynika to z formy przewidzianej przez ustawodawcę, w jakiej Rada Ministrów realizuje swoją kompetencję - czyli przez  rozporządzenie. Takie rozporządzenia Rady Ministrów określa się jako rozporządzenia o charakterze hybrydowym: mając formę aktu prawa powszechnie obowiązującego, nie zawierają norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a w sposób konkretny rozstrzygają indywidualną sprawę w sposób podobny do decyzji administracyjnych. 

Dlatego jeśli rozporządzenia "graniczne" były oceniane przez Trybunał Konstytucyjny,  to co najwyżej pod kątem zachowania przewidzianej prawem wyższego rzędu formy, ale nie co do treści (czy  spełniono merytoryczne warunki zmian). Choć materialnie takie rozstrzygnięcia Rady Ministrów bliskie są decyzjom administracyjnym, podlegającym kontroli sądów administracyjnych, to sądy odmawiają takiej kontroli z uwagi na formę zmian granic (rozporządzenie). Wyklucza to również kontrolę czynności Rady Ministrów na etapie poprzedzającym.

Apele o modyfikację procedury tworzenia i zmiany granic gmin są ponawiane od wielu lat przez zrzeszenia jednostek samorządu terytorialnego. 

RPO kilka razy występował w takich sprawach. Mimo trzykrotnego sygnalizowania przez TK Parlamentowi i rządowi konieczności zmian poprzez zapewnienie możliwości pełnej sądowej kontroli, nic się nie zmieniło - mimo zapewnień o gotowości do dyskusji nad nimi.

W końcu ubiegłej kadencji Sejmu do laski marszałkowskiej trafił projekt ustawy, który miał być odpowiedzią na problem. Zasadniczy kierunek  zmian - możliwość zakwestionowania zmiany granic przed sądem administracyjnym - czyniłby zadość formułowanym przez lata postulatom. Projekt ten, poza skierowaniem 18 stycznia 2023 r. do opiniowania, nie doczekał się dalszych prac; nie nadano mu nawet numeru druku sejmowego.

Marcin Wiącek przedstawia problem przewodniczącemu Komisji, wraz z prośbą o  podjęcie prac zmierzających do opracowania projektu nowelizacji normującej procedurę tworzenia i zmian granic gmin.

V.604.3.2024