Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Jedna z gmin przyjęła uchwałę w sprawie ochrony jej dóbr osobistych z zapowiedzią pozywania osób i podmiotów, które mają je naruszać
• W ocenie RPO uchwała rodzi poważne wątpliwości, gdyż może być odczytywana jako stwarzająca podstawę do działań ograniczających konstytucyjną wolność wypowiedzi
• Może też otwierać drogę do nieproporcjonalnych środków prawnych, określanych jako strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej, tzw. SLAPP
• Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk prosi Wojewodę Mazowieckiego o rozważenie doprowadzenia do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego
• Zwraca się też o zbadanie sprawy w części, w jakiej Wójt Gminy zaniechał obowiązku współdziałania z RPO oraz o rozważenie zasadności wezwania go do zaprzestania naruszeń prawa
• AKTUALIZACJA 08.09.2025: Uchwała nie została podważona przez organ nadzoru, ponieważ w ocenie Wojewody Mazowieckiego jej treść mieści się w uprawnieniu Rady do wyrażania stanowiska wobec konkretnego problemu. Wobec oczywistego naruszenia prawa poprzez zaniechanie przez organy Gminy Jasieniec współpracy z RPO wojewoda skierował zaś do Rady Gminy i Wójta Gminy wystąpienie nadzorcze.

Do RPO zwrócił się obywatel zaniepokojony działaniami władz Gminy Jasieniec. Chodzi o uchwałę Rady Gminy z 27 czerwca 2024 r. ws. ochrony jej dóbr osobistych i zapowiedź wnoszenia powództw przeciw osobom i podmiotom je naruszającym.

RPO prosił Wójta Gminy o wyjaśnienia przyczyn uchwalenia uchwały, zwłaszcza o wskazanie "materiałów zawierających nieprawdziwe informacje dotyczące funkcjonowania Gminy Jasieniec, w tym Rady Gminy Jasieniec oraz Wójta Gminy Jasieniec, które mają charakter obrażający oraz naruszający dobra osobiste Gminy Jasieniec, a także Wójta i Radnych", które ukazały się w mediach społecznościowych.

Od ponad 5 miesięcy pismo pozostaje bez odpowiedzi. Jednocześnie Wójt Gminy zwróciła się do RPO o „podjęcie działań prawno- analitycznych i informacyjnych dotyczących funkcjonowania publicznej grupy »Gmina Jasieniec Bez Obłudy – newsy«”. Wskazała na rzekome blokowanie przez administratorów grupy (podmiotu prywatnego) komentarzy „niewygodnych lub  niespójnych z linią dominującą narzuconą przez administratorów” (komentarzy popierających gminę).

W ocenie RPO uchwała rodzi poważne wątpliwości. Może być odczytywana jako stwarzająca formalną podstawę do podejmowania działań ograniczających wolność wypowiedzi zagwarantowaną w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 11 Karty Praw Podstawowych UE. Otwiera drogę do niecelowych i nieproporcjonalnych środków prawnych, mieszczących się w definicji strategicznych powództw zmierzających do stłumienia debaty publicznej (tzw. SLAPP).

Jak wskazuje się w doktrynie „procesy SLAPP godzą w wolność wypowiedzi nie tylko w aspekcie indywidualnym, lecz także zbiorowym, rozumianym jako warunek sine qua non prawidłowego funkcjonowania pluralistycznych społeczeństw państw demokratycznych”.

Wolność wypowiedzi może być ograniczana jedynie na zasadach określonych w  art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 10 ust. 2 EKPC. W tych przepisów szczególne znaczenie ma wymóg proporcjonalności.

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - którego przykłady przytacza RPO - wskazuje, że kierowanie przez organ władzy publicznej powództwa cywilnego ws. ochrony reputacji, co do zasady prowadzi do naruszenia wolności wypowiedzi, właśnie ze względu na nieproporcjonalność działań, różnicę w sytuacji procesowej stron, a przede wszystkim błędnie identyfikowane interesy stron oraz granice przedmiotu ochrony. 

Także polskie sądy powszechne odnoszą się w podobny sposób do relacji między wolnością wypowiedzi a wszczynaniem postępowań cywilnych o ochronę dóbr osobistych przez podmioty publiczne. Np. Sąd Apelacyjny w Łodzi 20 grudnia 2023 r. uznał ws. pozwu jst wobec indywidualnego podmiotu, że „powodowi jako jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje cywilnoprawna ochrona dobrego imienia, jako niezgodna z art. 10 ust. 2 EKPC, co musi skutkować oddaleniem powództwa". Wskazał też, że oddalenie powództwa jst nie wyklucza, aby członkowie organu wszczynali postępowania o zniesławienie we własnym imieniu.

O tym, że takie powództwa naruszają wolność wypowiedzi, świadczy też kierunek rozwoju prawa UE. 6 maja 2024 r. weszła w życie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1069 w sprawie ochrony osób, które angażują się w debatę publiczną, przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi [„strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej”] – tzw. „dyrektywa antySLAPP”.

Dyrektywa powinna być wprowadzona do polskiego porządku prawnego do 7 maja 2026 r. Do tego czasu organy władzy publicznej są zobowiązane do dokonywania prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego i powstrzymywania się od działań, które byłby niezgodne z celami dyrektywy. Oznacza to obowiązek powstrzymywania się od działań noszących znamiona powództw SLAPP.

Nie sposób zaś wykluczyć, że uchwała Rady Gminy może być podstawą takich powództw. Już samo podjęcie tej uchwały może wywierać "efekt mrożący" na uczestników debaty publicznej i skutecznie zniechęcać do wypowiadania się w sprawach publicznych z obawy przed ewentualnymi działaniami odwetowymi.

Daleko idące wątpliwości rodzi stwierdzenie uzasadnienia uchwały, że: „Rolą Gminy oprócz pilnowania porządku i zajmowania się sprawami publicznymi, jest także (…) dbanie, aby przekaz o działalności organów Gminy odpowiadał prawdzie”. Nie negując możliwości podejmowania przez władze gminy działań o charakterze informacyjnym,  należy podkreślić, że jej działalność musi podlegać swobodnej debacie publicznej uwzględniającej wiele podmiotów.

Ze wszystkich tych przyczyn ZRPO Stanisław Trociuk prosi wojewodę Mariusza Frankowskiego o rozważenie doprowadzenia do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. 

Ostatnie pismo RPO do Wójta Gminy pozostaje bez odpowiedzi, co uniemożliwia kontynuowanie postępowania. Ze względu na fakt, że takie zaniechanie organu utrudnia RPO wykonywanie jego konstytucyjnych kompetencji - pośrednio ograniczając efektywną ochronę wolności i praw obywateli – ZRPO prosi Wojewodę o zbadanie sprawy w części, w jakiej organ zaniechał obowiązku współdziałania z Rzecznikiem i udzielania mu pomocy oraz o rozważenie zasadności wezwania go do zaprzestania naruszeń prawa.

Odpowiedź Mariusza Frankowskiego, wojewody mazowieckiego

Przedmiotem wystąpienia jest uchwała nr III.29.2024 Rady Gminy Jasieniec w sprawie ochrony dóbr osobistych Gminy Jasieniec. W treści tej uchwały Rada zawarła stwierdzenie, iż popiera wystąpienie przez Gminę z powództwem o ochronę dóbr osobistych Gminy Jasieniec przeciwko osobom i podmiotom, które dopuszczają się tego naruszenia, aby zapobiec rozpowszechnianiu nieprawdziwych informacji o funkcjonowaniu Gminy.

Uchwała ta nie została podważona przez organ nadzoru, ponieważ w ocenie Wojewody Mazowieckiego jej treść mieści się w uprawnieniu Rady do wyrażania stanowiska wobec konkretnego problemu, istniejącego w gminie. Nie można co do zasady odmawiać Radzie możliwości podjęcia uchwały w sprawie istotnej dla gminy i społeczności lokalnej. Nie można jej odmówić także w sprawie, w której właściwy do podjęcia działań jest organ wykonawczy gminy, jeśli uchwała wyraża jedynie opinię rady na jakiś temat, a nie zawiera polecenia dla organu wykonawczego. Omawiana uchwała nr III.29.2024 Rady Gminy Jasieniec w sprawie ochrony dóbr osobistych Gminy Jasieniec zawiera co prawda sformułowanie, iż jej wykonanie powierza się Wójtowi, jednakże w ocenie organu nadzoru nie jest to polecenie działania. Przede wszystkim, niezależnie od treści uchwały, prawo i obowiązek ochrony dóbr osobistych Gminy przysługuje organowi wykonawczemu, reprezentującemu gminę, na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071).

Co do zasady bowiem nie budzi wątpliwości okoliczność, iż ochrona prawna w zakresie dóbr osobistych przysługuje gminie jako osobie prawnej. Również w przywoływanym orzeczeniu Sądu Apelacyjnego w Łodzi, sygn. I ACa 2663/23, zasada ta znajduje odniesienie (teza wyroku, iż: /…/ jednostce samorządu terytorialnego przysługuje legitymacja formalna do wytoczenia powództwa o ochronę dóbr osobistych. Wynika ona z art. 23 k.c. i art. 24 § 1 k.c. w zw. z art. 43 k.c.), aczkolwiek ze słusznym zastrzeżeniem, iż ochrona dóbr osobistych winna mieć charakter wyjątkowy ze względu na szczególny charakter prawny gminy jako osoby prawnej, tj. fakt statusu jako podmiot publicznoprawny, sposób uzyskiwania przychodów, jak i realizowane zadania.

W tym stanie prawnym czynności nadzorcze wobec przedmiotowej uchwały, jak wskazano, nie zostały podjęte. Wobec tego, opierając się również na analizie funkcjonowania Gminy Jasieniec w kontekście poruszonym w Pana wystąpieniu (organowi nadzoru znane są spory toczone przez reprezentantów społeczności lokalnej z władzami Gminy) należy wyrazić pogląd, iż brak jest rzeczywistych podstaw do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały na drodze sądowej.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na słuszność prezentowanego wyżej stanowiska organu nadzoru o dopuszczalności tzw. uchwał intencyjnych, z zastrzeżeniem niedopuszczalności wydawania poleceń organom wykonawczym, choć oczywiście można odnaleźć poglądy przeciwne, zarówno w orzeczeniach sądów, jak i w rozstrzygnięciach organów nadzoru.

W tej jednak konkretnej sprawie uchwała Rady Gminy odnosi się do istniejącego w prawie powszechnie obowiązującym uprawnienia do ochrony dobra osobistego osoby prawnej. Uchwała zatem nie kreuje nowej sytuacji prawnej. Oczywiście można by ją uznać za nadmiarową i w gruncie rzeczy zbędną w kontekście kompetencji wójta gminy, jako reprezentanta osoby prawnej, jednak należy podtrzymać pogląd, iż brak jest przesłanek do przyjęcia, iż uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jedynie takie ustalenie – stwierdzenie kwalifikowanej niezgodności z prawem – daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, czy to przez organ nadzoru, czy sąd administracyjny.

Informuję przy tym, iż zgodnie z Pańskim wnioskiem, wobec oczywistego naruszenia prawa poprzez zaniechanie przez organy Gminy Jasieniec współpracy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, skierowałem do Rady Gminy i Wójta Gminy wystąpienie nadzorcze, przekazane również Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

VII.564.90.2024