Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Konieczne jest przyjęcie wytycznych co do kategorii danych podlegających ujawnieniu w centralnym rejestrze umów pracowników jednostek sektora finansów publicznych
• To samo dotyczy danych, które powinny podlegać anonimizacji lub w ogóle wyłączeniu z rejestru
• Brak takich wytycznych oraz konkretnych norm ustawowych rodzi problemy interpretacyjne, a w konsekwencji ryzyko naruszenia prawa do prywatności i ochrony danych osobowych obywateli 
• AKTUALIZACJA 7.05.2024: Minister Finansów ma nadzieję na wypracowanie optymalnych regulacji dotyczących rejestru, które nie będą budziły wątpliwości, zwłaszcza co do ochrony prawa do prywatności i danych osobowych

RPO Marcin Wiącek prosi min. Andrzeja Domańskiego  o stanowisko wobec wątpliwości w zakresie publicznego rejestru umów pracowników jednostek sektora finansów publicznych.

Mając na uwadze ochronę prawa do prywatności i danych osobowych, Rzecznik Praw Obywatelskich wyrażał już wcześniej zastrzeżenia co do przepisów dotyczących projektowanego rejestru.

Wątpliwości budzi kwestia określenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego rejestru publicznego, o którym mowa w art. 34a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. RPO wskazywał brak konkretnych norm ustawowych oraz wytycznych wskazujących na zakres informacji, które mają być ujawnione. Rodzi to problemy interpretacyjne, a w dalszej kolejności ryzyko naruszenia prawa do prywatności i ochrony danych osobowych obywateli. 

Mimo że przepisy służą realizacji uzasadnionego interesu publicznego w postaci transparentności wydatków publicznych oraz zapewnienia dostępu do informacji publicznej, ich wykładnia może prowadzić do ujawnienia podlegającej ochronie informacji odnoszących się do sfery prywatnej pracownika. 

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych nie wszystkie informacje dotyczące umowy o pracę osób zatrudnionych w jednostkach sektora publicznego stanowią informację publiczną, która powinna być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. 

Jak podkreślał TK, „konieczność przestrzegania zasady jawności życia publicznego związana jest przede wszystkim z funkcjonowaniem organów władzy publicznej". Należy więc zaznaczyć, że w analizowanych regulacjach konieczne jest dookreślenie m.in. kręgu osób pełniących funkcje publiczne, wobec których zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatności jest ujmowany znacznie szerzej, czy wartości przedmiotu umowy, tj. wskazanie, jakie konkretne składniki wynagrodzenia za pracę powinny zostać ujawnione.

Konieczne jest zatem przyjęcie konkretnych wytycznych, które będą umożliwiały określenie danych podlegających ujawnieniu w rejestrze umów, a także danych, które powinny podlegać anonimizacji lub wyłączeniu z udostępnienia w tym rejestrze.

Wykładnia znowelizowanych przepisów ustawy o finansach publicznych powinna odbywać się przy zachowaniu odpowiedniej równowagi między konstytucyjnymi wartościami, tj. jawnością informacji publicznej oraz prywatnością osoby pełniącej funkcję publiczną, uwzględniając aktualne orzecznictwo sądowe.

Zakres danych gromadzonych i udostępnianych w rejestrze publicznym powinien mieć podstawę ustawową. Jak wynika bowiem z art. 51 ust. 1 i 5 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP materia ta zarezerwowana jest dla przepisów rangi ustawowej.

Odpowiadając RPO 17 marca 2023 r., Minister Finansów wskazała że „każdy kierownik jednostki sektora finansów publicznych będzie musiał samodzielnie, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, dokonać analizy i podjąć decyzję, czy ujawnieniu w rejestrze umów podlegają wszystkie informacje wskazane w art. 34a ust. 6 ustawy o finansach publicznych, czy też w zakresie niektórych informacji prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu". 

Jednocześnie poinformowano, że „nadanie rejestrowi umów jednostek sektora finansów publicznych postaci systemu teleinformatycznego zapewni jednakowy zakres informacji ujawnianych przez kierowników wszystkich jednostek sektora finansów publicznych". 

W myśl art. 34b ustawy o finansach publicznych odpowiedzialności karnej podlega ten, kto „nie wykonuje lub nie dopuszcza do wykonania obowiązku prowadzenia, aktualizacji, udostępnienia lub wprowadzania danych do rejestru umów, o którym mowa w art. 34a ust. 1, albo podaje w nim nieprawdziwe dane".

Powyższe stanowisko MF budzi zatem obawy z punktu widzenia prawidłowego wdrożenia systemu informatycznego oraz funkcjonowania publicznego rejestru umów. Przerzucenie odpowiedzialności za udostępnianie informacji w publicznym rejestrze na kierowników jednostek sektora publicznego, bez ustawowego uregulowania zakresu udostępnianych informacji, ani wytycznych służących określeniu tego zakresu, budzi wątpliwości z punktu widzenia zasady wyłączności ustawy oraz proporcjonalności przyjętego rozwiązania.

Ponadto RPO zwraca uwagę na konieczność dostosowania rejestru do wymogów wynikających z ogólnego rozporządzenia UE o ochronie danych osobowych. Tymczasem w ustawie nie ma jakichkolwiek regulacji co do zasad przetwarzania danych osobowych w rejestrze, m.in. wskazania administratora danych osobowych, czy okresu przechowywania danych/czasu, po jakim dane będą usuwane.

Rzecznik zwraca także uwagę na aktualne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, a także Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące jawnych rejestrów publicznych. Podkreślały one, że udostępnianie informacji w Internecie nieograniczonej liczbie osób powoduje poważne konsekwencje dla zainteresowanych wynikające z ewentualnego niewłaściwego wykorzystania ich danych osobowych. 

Należy mieć zatem na uwadze konieczność kompleksowych zmian ustawodawczych w odniesieniu do rejestrów publicznych, ujawniających informacje odnoszące się do sfery majątkowej obywateli, w tym m.in. do rejestru beneficjentów rzeczywistych.

RPO prosi Ministra o odniesienie się do przedstawianych  wątpliwości w zakresie publicznego rejestru umów i wskazanie, jakie działania podjęto.

Odpowiedź Andrzeja Domańskiego, ministra finansów

Odpowiadając na Pana wystąpienie z 3 kwietnia 2024 r. znak: VII.520.14.2021.MK dotyczące odniesienia się do przedstawianych dotychczas wątpliwości w zakresie regulacji dotyczących publicznego rejestru umów, a także wskazanie, jakie zostały podjęte działania w tym obszarze, wyjaśniam, co następuje.

W ramach prowadzonych prac nad zgłaszanymi do ministerstwa wątpliwościami dotyczącymi rejestru umów, o którym mowa w art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zmianami), dalej zwanego „rejestrem umów JSFP”, został powołany zespół do opracowania wstępnej koncepcji rejestru umów jednostek sektora finansów publicznych. Celem działania tego zespołu było wypracowania wstępnych kierunków zmiany dotychczasowych rozwiązań dotyczących rejestru umów JSFP m.in. w zakresie prawnym i informatycznym. W pracach tego zespoły brali udział zaproszeni eksperci zewnętrzni, w tym przedstawiciel Pana Rzecznika.

W efekcie współpracy zespołu z ekspertami zewnętrznymi zarekomendowana została potrzeba następujących zmian dotychczasowej koncepcji realizacji rejestru umów JSFP:

1)    uniezależnienie regulacji dotyczących rejestru umów JSFP od regulacji przewidzianych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), ale w taki sposób, aby uniknąć dublowania ścieżek udostępniania informacji dotyczących umów zawieranych przez jednostki zobligowane do publikowania danych w tym rejestrze;
2)    dodanie delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia regulującego kwestie szczegółowe rejestru umów JSFP, w tym m.in. wymagania techniczne, zakres danych wprowadzanych w poszczególne pola systemu teleinformatycznego;
3)    wprowadzanie obowiązku publikacji danych w rejestrze umów JSFP w różnych terminach dla różnych grup podmiotów, w celu uniknięcia nadmiernego obciążenia jednostek zobowiązanych do wprowadzania danych oraz systemu informatycznego;
4)    ograniczenie obowiązku publikacji danych w rejestrze umów JSFP tylko do umów wydatkowych, niezależnie od formy ich zawarcia;
5)    opracowanie katalogu rodzajów umów stanowiących wyjątki umów wydatkowych, które nie będą objęte obowiązkiem publikacji danych w rejestrze umów JSFP.

Proponowane jest, aby katalogiem tym objęte były m.in.:
a)  umowy związane z nawiązywaniem stosunku pracy (np. umowy o pracę, akty minowania) lub z istniejącym stosunkiem pracy (np. dotyczące spraw socjalnych),
b)  porozumienia administracyjne,
c)  umowy związane z końcowymi odbiorcami usług użyteczności publicznej (np. umów o zbiorowe zaopatrzenie w wodę),
d)  ugody sądowe,
e)  umowy dotyczące zamówień publicznych, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1605 i 1720),
f)   umowy dotyczące postępowań sądowych, administracyjnych i podatkowych;
6)  określenie zasad wyłączania jawności danych ujmowanych w rejestrze umów JSFP;
7)  wprowadzenie obowiązku publikacji danych o umowach podlegających temu obowiązkowi bez wskazywania minimalnego progu wartości wynagrodzenia stron;
8)  wskazanie obowiązku publikowania danych o umowach w terminach podobnych do tych jakie obowiązują w przypadku udostępniania informacji publicznej, tj. 14 albo 30 dni;
9)  wprowadzenie okresu udostępniania w rejestrze umów JSFP danych o umowach adekwatnie do okresów przewidzianych w innych obowiązujących aktach prawnych np. w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2023 r. poz. 120 i 295);
10)  w przypadku uporczywego niewprowadzania albo nierzetelnego lub nieterminowego wprowadzania danych do rejestru umów JSFP wprowadzenie sankcji finansowej albo sankcji powiązanej z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Szczegółowe regulacje w zakresie zmian prawnych dotyczące rejestru umów JSFP zamierzamy dopracować w ramach procesu legislacyjnego poprzedzonego m.in. współpracą z grupą roboczą ekspertów zewnętrznych w zakresie aspektów technologiczno-organizacyjnych. Wierzymy, że dzięki temu możliwe będzie wypracowanie optymalnych regulacji dotyczących tego rejestru, które nie będą budziły wątpliwości w szczególności w zakresie ochrony prawa do prywatności i danych osobowych.

VII.520.14.2021