Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przez długi czas świadczenia osób przechodzących na emeryturę w czerwcu były niższe niż tych, którzy wnieśli o to w pozostałych miesiącach
• Sejm poprawił przepisy co do „czerwcowych emerytur” - ale tylko na przyszłość, pomijając osoby, którym tak ustalano świadczenia wcześniej 
• Rzecznik Praw Obywatelskich zgłaszał ten problem Minister Rodziny i Polityki Społecznej, ale bez rezultatu 
• Teraz RPO przyłączył się zatem do postępowania Trybunału Konstytucyjnego z pytania sądu w takiej sprawie
• AKTUALIZACJA: W uzasadnieniu stanowiska Rzecznik wskazuje dlaczego kontrolowane przez TK przepisy naruszają zasady równego prawa do zabezpieczenia społecznego oraz sprawiedliwości społecznej
• AKTUALIZACJA2: Wydany 15 listopada 2023 r. wyrok TK jest zbieżny ze stanowiskiem Rzecznika (wyrok wraz z uzasadnieniem w załączniku)

Pytanie prawne do TK (sygn. akt P 7/22) zadał Sąd Okręgowy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.  

W uzasadnieniu pytania sąd wykorzystał w znacznym zakresie argumentację prezentowaną przez RPO, który wielokrotnie postulował całościowe rozwiązanie problemu. Chodzi o zróżnicowanie zasad ustalania wysokości emerytury powiązanego ściśle ze sposobem waloryzacji składek na ubezpieczenie społeczne i kapitału początkowego.

W przypadku ustalania wysokości emerytury w czerwcu, kwota składek poddana ostatniej waloryzacji rocznej nie podlegała bowiem dodatkowym waloryzacjom kwartalnym, gdyż została już zwaloryzowana rocznie za poprzedni rok od dnia 1 czerwca roku, w którym zgłoszono wniosek o emeryturę. Złożenie wniosku o emeryturę lub ustalenie jej wysokości w czerwcu skutkowało zatem niższym wymiarem świadczenia w porównaniu z wnioskami złożonymi w pozostałych jedenastu miesiącach.

W interesie obywateli Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie występował w tej sprawie do Ministry  Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (wystąpienia z 15 września 2017 r., 11 stycznia 2018 r., 26 kwietnia 2018 r., 8 listopada 2018 r., 2 października 2019 r. oraz 27 lutego 2020 r.).

Rozwiązując ten problem w 2021 r., ustawodawca nie przewidział jednak możliwości ustalenia wysokości emerytury na nowo, z uwzględnieniem zmian dotyczących sposobu waloryzacji składek emerytalnych oraz kapitału początkowego, dla tych świadczeniobiorców, którym w latach 2009-2019 wysokość emerytury ustalono w czerwcu.

W ocenie RPO brak takiej regulacji prowadzi do naruszenia zasady równości w prawie do zabezpieczenia społecznego oraz zasady sprawiedliwości społecznej. 

Rzecznik zgłosił zatem udział w postępowaniu TK i wniósł o stwierdzenie, że: 

• art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a ustawy z  17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1621) - w zakresie, w którym przepisy te nie przyznają prawa do obliczenia emerytury z uwzględnieniem art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a ustawy emerytalnej tym osobom, którym emeryturę przyznano od 1 czerwca do 30 czerwca w latach 2009-2019, są niezgodne z art. 67 ust. 1 w związku z 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji.

Uzasadnienie stanowiska RPO zostanie przedstawione TK do 28 września 2022 r.

Uzasadnienie stanowiska RPO

W uzasadnieniu stanowiska dla Trybunału Konstytucyjnego RPO przypomina, że objęta pytaniem prawnym regulacja prawna dotyczy znanego od szeregu lat problemu emerytur czerwcowych i dotyczy ubezpieczonych urodzonych po dniu 31 grudnia 1948 r. uprawnionych do emerytur z nowego systemu emerytalnego.

Złożenie wniosku o emeryturę (ustalenie jej wysokości) w czerwcu skutkowało niższym wymiarem emerytury w porównaniu do wniosków złożonych w pozostałych jedenastu miesiącach roku. W przypadku ustalania wysokości emerytury w okresie od stycznia do maja i od lipca do grudnia danego roku, składki zapisane na koncie ubezpieczonego po dniu 31 stycznia roku, za który była przeprowadzona ostatnia waloryzacja roczna, jak również kapitał początkowy i składki zewidencjonowane we wcześniejszym okresie, poddane ostatniej waloryzacji rocznej, podlegają dodatkowo również waloryzacjom kwartalnym. Natomiast w przypadku ustalania wysokości emerytury w czerwcu danego roku, kwota składek poddana ostatniej waloryzacji rocznej nie podlega dodatkowym waloryzacjom kwartalnym, gdyż została już zwaloryzowana rocznie za poprzedni rok od dnia 1 czerwca roku, w którym został zgłoszony wniosek o emeryturę.

Ustawa z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw wprowadziła inny sposób waloryzacji składek oraz kapitału początkowego dla osób, które wystąpią o emeryturę w czerwcu. Zgodnie z dodanym z dniem 18 września 2021 r., na mocy ustawy zmieniającej przepisem art. 25a ust. 2a ustawy emerytalnej, w przypadku ustalania wysokości emerytury w czerwcu danego roku waloryzacji składek dokonuje się w taki sam sposób, jak przy ustalaniu wysokości emerytury w maju danego roku, jeżeli jest to korzystniejsze dla ubezpieczonego.

Począwszy od 2021 r. zasady ustalania wysokości emerytur przyznawanych w czerwcu, w tym waloryzacji kapitału początkowego i składek zewidencjonowanych na koncie ubezpieczonego są takie same, jak przy ustalaniu emerytury w maju bieżącego roku, jeżeli jest to korzystniejsze dla ubezpieczonego. W konsekwencji przejście na emeryturę w czerwcu, począwszy od 2021 r., nie będzie mniej korzystne niż w pozostałych miesiącach II kwartału danego roku.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich wprowadzony ustawą zmieniającą inny sposób waloryzacji składek oraz kapitału początkowego dla osób, którym emeryturę przyznano  od dnia 1 do 31 czerwca, który obowiązuje od 2021 r. i który wobec tego nie znajduje zastosowania do emerytur przyznanych w latach 2009-2019, pozostaje w  sprzeczności z gwarancjami konstytucyjnymi, dotyczącymi przestrzegania zasady równości w prawie do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).

RPO zwraca uwagę, że określona w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości polega na równym traktowaniu wszystkich podmiotów (adresatów norm prawnych) charakteryzujących się jednakową cechą wspólną, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących.

Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować racjonalne uzasadnienie. Muszą mieć:
1)    charakter relewantny, tzn. istotny ze względu na cel danych regulacji, z którymi powinny pozostawać w bezpośrednim związku oraz służyć realizacji tego celu;
2)    charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;
3)    racjonalny związek z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w rozpatrywanej sprawie cechą istotną, pozwalającą wyróżnić kategorię podmiotów, do których odnosi się gwarancja równego traktowania w prawie do zabezpieczenia społecznego, należy uznać całą grupę ubezpieczonych urodzonych po dniu 31 grudnia 1948 r., wobec których w sferze obliczania emerytury zastosowanie znajduje formuła emerytalna oparta na systemie zdefiniowanej składki.

Podstawą obowiązującego systemu emerytalnego (oprócz segmentu górniczego) jest – wprowadzony od dnia 1 stycznia 1999 roku – podział ubezpieczonych na kategorie osób urodzonych przed dniem 1 stycznia 1949 roku (tzw. stary system emerytalny) albo po dniu 31 grudnia 1948 roku (tzw. nowy system emerytalny), z zastrzeżeniem, że niektórzy ubezpieczeni urodzeni po dniu 31 grudnia 1948 roku, a przed dniem 1 stycznia 1969 roku uzyskiwali, w razie spełnienia określonych warunków do końca 2008 roku, uprawnienia emerytalne wedle zasad właściwych dla ubezpieczonych urodzonych przed dniem 1 stycznia 1949 roku.

Podział ten, pomimo wyraźnego odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych – został zaakceptowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ze względu na racjonalność i proporcjonalność użytych środków prawnych dla realizacji celu reformy emerytalnej w postaci obniżenia kosztów funkcjonowania systemu emerytalnego.

W  celu zmniejszenia przyszłych wydatków na finansowanie świadczeń z tzw. nowego systemu emerytalnego nastąpiło stopniowe (zgodnie z art. 183 ustawy emerytalnej w latach 2009-2014) przejście z modelu wyliczania emerytury z częściowym uwzględnieniem reguły rozłożenia ciężaru ryzyka na wspólnotę ubezpieczonych (art. 53 ustawy emerytalnej) na (w  pełni od 2015 roku) model, który wyraża się w daleko idącej proporcjonalności pomiędzy wniesionym wkładem a wysokością świadczenia (art. 26 ustawy emerytalnej). W ten sposób istotnie ograniczono zasadę solidarności wspólnoty ryzyka w tym znaczeniu, że nie występuje tu mechanizm umożliwiający rozdział środków do osób, które krócej i mniej partycypowały w finansowaniu swojego ubezpieczenia emerytalnego.

Rzecznik wskazuje w uzasadnieniu, że w obrębie tej samej grupy ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia  1948 r., którzy objęci zostali reformą emerytalną, w przypadku wystąpienia o emeryturę w czerwcu, funkcjonują zatem dwa odmienne sposoby waloryzacji składek oraz kapitału początkowego mające bezpośrednie przełożenie na wysokość świadczenia.

Korzystniejszy sposób waloryzacji (obejmujący waloryzację roczną oraz kwartalną) dotyczyć będzie emerytur przyznanych w czerwcu, począwszy od 2021 r. W gorszej sytuacji pozostaną ubezpieczeni urodzeni po 1948 r., którzy w latach 2009-2019 mieli przyznane emerytury w czerwcu z zastosowaniem wyłącznie waloryzacji rocznej, ponieważ zgłoszenie wniosku w tym miesiącu skutkowało brakiem dodatkowych waloryzacji kwartalnych w roku złożenia wniosku.

Zdaniem RPO, wskazane kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie grupy ubezpieczonych objętych nowym systemem emerytalnym nie spełnia w dostatecznym stopniu wymogów, wskazujących na możliwość wprowadzenia wyjątku od zasady równego traktowania w prawie do zabezpieczenia społecznego.

Po pierwsze, rozważane rozwiązanie nie ma charakteru relewantnego, ponieważ nie pozostaje w bezpośrednim związku z celami i treścią przepisów prawnych, w których zawarta została kontrolowana norma prawna i nie służy ich realizacji.

Wprowadzenie korzystniejszych zasad waloryzacji emerytur czerwcowych tylko dla osób, które kończyć będą aktywność zawodową po 31 maja 2021 r. z pominięciem tych, którzy na emerytury przechodzili wcześniej – w czerwcu, ale w latach 2009-2019, jest w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich także nieproporcjonalne. Zróżnicowanie sposobu waloryzacji kapitału decydującego o wysokości emerytury w nowym systemie emerytalnym w zależności od daty złożenia wniosku lub przyznania emerytury z urzędu nie ma charakteru proporcjonalnego, gdyż wprowadza nowy parametr w znaczący sposób określający wysokość świadczenia.

Po trzecie, rozpatrywane zróżnicowanie - w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich - nie znajduje należytego odzwierciedlenia w wartościach, zasadach lub normach konstytucji, które wskazywałyby na zasadność odmiennego potraktowania podmiotów podobnych. Jedną z tych wartości, do których odwołuje się Trybunał Konstytucyjny, jest równowaga budżetowa. Choć z założenia system ubezpieczeń społecznych powinien być finansowany ze składek wpłacanych przez osoby ubezpieczone, to występujący w praktyce niedobór środków przeznaczonych na wypłatę świadczeń wymaga – z różnych przyczyn o złożonym charakterze – corocznie znaczącego wsparcia budżetu. Utrzymanie równowagi finansowej Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ma znaczenie dla stabilności obecnego systemu. Rzecznik Praw Obywatelskich nie znalazł jednak analiz, prezentujących rzetelne wyliczenie skutków finansowych kosztów przeliczenia zaniżonych świadczeń emerytalnych, przyznanych w czerwcu w latach 2009-2019.

Zdaniem Rzecznika szczególne znaczenie w niniejszej sprawie ma także zasada sprawiedliwości społecznej. Ze względu na tą zasadę, w tym przypadku odmienne potraktowanie podmiotów podobnych nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego treść zasady sprawiedliwości społecznej z jednej strony wyznacza obowiązki o charakterze formalnym, nakazując równe traktowanie podmiotów równych  oraz zakazując równego traktowania podmiotów nierównych, z drugiej zaś wyznacza obowiązki o charakterze materialnym, sprowadzające się do nakazu realizacji i ochrony szeregu wartości konstytucyjnych, w tym solidarności społecznej czy bezpieczeństwa socjalnego.

Na gruncie ubezpieczeń społecznych, w tym prawa emerytalnego, rozumienie zasad sprawiedliwości społecznej sprowadza się do „przyznawania człowiekowi tego, co z tytułu jego wkładu pracy lub zasług słusznie mu się należy”.

Oznacza to tym bardziej konieczność badania relacji składka – wymiar świadczenia pod kątem stosowania formuły sprawiedliwości. Ma to szczególne uzasadnienie wobec przyjętych reguł obliczania wysokości emerytury dla ubezpieczonych urodzonych po dniu 31 grudnia 1948 r., preferujących długi, nieprzerwany oraz wysoko oskładkowany okres ubezpieczenia jako podstawowy czynnik wpływający na wysokość świadczenia.

Utrzymanie niekorzystnego sposobu waloryzacji, odnoszącego się do roku poprzedzającego nabycie prawa do emerytury wobec ubezpieczonych w latach 2009-2019, w istotny sposób zaburza relacje między składką a świadczeniem i prowadzi do niesprawiedliwego potraktowania tej grupy ubezpieczonych, ponieważ ustawodawca zdecydował się na skorygowanie wadliwych zasad waloryzacji tylko wobec ubezpieczonych, którym emeryturę przyznano (na wniosek lub z urzędu) w czerwcu, począwszy od 31 maja 2021 r. 
Wobec powyższego należy uznać, że brak prawa do obliczenia emerytury z  uwzględnieniem art. 25a ust. 2 oraz ust. 2 ustawy emerytalnej  osobom, którym emeryturę przyznano od dnia 1 czerwca do 30 czerwca w latach 2009 – 2019 narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej.

Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a ustawy emerytalnej w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim przepisy te nie przyznają prawa do obliczenia emerytury z uwzględnieniem art. 25a ust. 2 pkt  2 oraz ust. 2a ustawy emerytalnej tym osobom, którym emeryturę przyznano od dnia 1  czerwca do dnia 30 czerwca w latach 2009-2019 są niezgodne z zasadami równego prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 w związku z 32 ust. 1 Konstytucji) oraz sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).

Wyrok TK

Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie, z udziałem przedstawiciela RPO,   pytania prawnego Sądu Okręgowego w Elblągu orzekł, że  art. 17 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1621) w związku z art. 25a ust. 2 pkt 2 i ust. 2a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, ze zm.) w zakresie, w jakim pomija emerytury przyznane na wniosek zgłoszony przed 1 czerwca 2021 r., jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Wyrok jest zbieżny ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich prezentowanym w szczególności w toku postępowania przed TK.

Wyrok jest tzw. wyrokiem o pominięciu, z tego względu Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność wykonania jego wyroku przez ustawodawcę.

III.7060.417.2022