Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Projekt nowelizacji ustawy o Krajowej radzie Sądownictwa nie powinien zostać przyjęty. Powodem jest przede zagrożenie efektywności ochrony praw obywatelskich, a w szczególności z punktu widzenia zapewnienia każdej osobie skuteczności realizacji jej konstytucyjnego prawa do niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu – napisał 12 kwietnia rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar do marszałka Sejmu Marka Kuchcińskiego (VII.510.2.2017(.

- Wydaje się, że w obecnej sytuacji najwłaściwszym rozwiązaniem byłoby, tak jak zarekomendowano to w opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu, skierowanie projektu ustawy do Biura Analiz Sejmowych w celu opracowania szczegółowej opinii pod kątem jego zgodności z Konstytucją RP, w szczególności z art. 186 ust. 1 w związku z art. 10 i art. 173, art. 187 w związku z art. 7 i 8 Konstytucji RP – dodał RPO. Przyjęcie projektu ustawy w niezmienionym kształcie – w szczególności  w zakresie dotyczącym zmiany wyboru członków KRS będących sędziami oraz  zmiany zasad powoływania sędziów i asesorów – może narazić państwo polskie nie tylko na sytuację skutkującą naruszeniem prawa każdego do sądu, gwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ale również na konieczność wypłaty ewentualnych odszkodowań zasądzanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, na skutek możliwych skarg kierowanych do tego organu ze strony sędziów oraz kandydatów na sędziów, co do których KRS podejmie negatywną uchwałę[1], jak również przez obywateli, których sprawy rozstrzygać będą sędziowie wybrani przez nowo utworzoną KRS, wobec których podnoszony może być zarzut braku niezależności od wpływów politycznych.

Liczne zastrzeżenia do projektu

Projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw[2], który 14 marca został skierowany do Sejmu,  wzbudził zastrzeżenia co organów przedstawicielskich władzy sądowniczej, m.in. Krajowej Rada Sądownictwa, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, Zebrania Przedstawicieli Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Okręgów oraz Zebrania Sędziów Sądów Apelacyjnych, jak również instytucji międzynarodowych jak Europejska Sieć Rad Sądownictwa oraz Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE[3]. Zastrzeżenia co do kształtu proponowanego projektu wyraził również Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie skierowanym do Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 lutego 2017 r.[4]

W ostatnim czasie do grona podmiotów zaniepokojonych kształtem proponowanych w projekcie rozwiązań legislacyjnych dołączyło również Biuro Legislacyjne Kancelarii Sejmu[5] oraz Komisarz Praw Człowieka Rady Europy[6], który skierował do polskiego parlamentu apel o odrzucenie propozycji przedstawionych w projekcie.

- Pragnę zwrócić uwagę Pana Marszałka na powtarzające się w tych opiniach uwagi – pisze Adam Bodnar.

Po pierwsze, propozycja odebrania władzy sądowniczej uprawnienia do wyboru sędziów pełniących funkcję członków KRS i przekazania go władzy ustawodawczej (art. 1 pkt 1 projektu) zwiększy ryzyko ingerencji politycznej w wymiar sprawiedliwości, To budzi poważne wątpliwości co do zgodności z art. 10 Konstytucji RP w związku z art. 173 Konstytucji RP, jak również z art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP.

Należy zauważyć, że wprawdzie art. 187 ust. 4 Konstytucji przewiduje, że sposób wyboru członków KRS określa ustawa. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca ma całkowitą swobodę regulacyjną w tym zakresie.

Podobne stanowisko wyrażone zostało w opinii Biura Legislacyjnego Sejmu, w którym słusznie zauważono, że „art. 187 ust. 1 Konstytucji wskazuje, ilu członków KRS wybiera Sejm i Senat. Gdyby kolejnych 15 członków  miało być wybieranych przez Sejm, to kompetencja Sejmu do wyboru tych członków wynikałaby wprost z przepisów Konstytucji tak jak ma to miejsce w przypadku wyboru 6 członków KRS, o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 3, sędziów Trybunału Konstytucyjnego (art. 194 ust. 1 Konstytucji), czy członków Trybunału Stanu (art. 199 ust. 1 Konstytucji). Skoro Konstytucja statuuje skład KRS i wskazuje ilu jej członków ma wybierać parlament to rozwiązanie proponowane przez wnioskodawców, które przewiduje wybór dodatkowych 15 członków KRS przez Sejm stoi w sprzeczności z art. 187 ust. 1 w związku z art. 8 Konstytucji (...)”[7].

Biuro Legislacyjne zasadnie wskazało również, że „regulacje dotyczące wyboru sędziów do Rady mają umocowanie konstytucyjne i szczególne znaczenie ustrojowe, gdyż ich pozycja de facto decyduje o niezależności tego organu konstytucyjnego i o efektywności pracy Rady” (por. wyrok TK z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt K 25/07).

Po drugie, wątpliwości konstytucyjne wywołuje zmiana wewnętrznego ustroju KRS poprzez utworzenie w ramach tego organu dwóch nieznanych Konstytucji izb, w postaci Pierwszego oraz Drugiego Zgromadzenia. Z zarzutem tym związane są bezpośrednio wątpliwości dotyczące wyboru sędziów oraz asesorów sądowych przez te Zgromadzenia. W wielu opiniach podnoszony jest zarzut, iż odebranie KRS konstytucyjnej kompetencji do formułowania wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego i przekazanie jej organom nieznanym Konstytucji: Pierwszemu i Drugiemu Zgromadzeniu Rady narusza przepisy art. 179, art. 186 i art. 187 Konstytucji RP[8].

Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie zwrócić uwagę na poważne wątpliwości co do zgodności proponowanej regulacji ustawowej z Konstytucją RP.

Tak silny wpływ władzy ustawodawczej i wykonawczej w tej dziedzinie stałby w sprzeczności z międzynarodowymi standardami w zakresie niezależności sądownictwa. Z punktu widzenia utrzymania niezależności władzy sądowniczej, bardzo ważne jest, aby powoływanie sędziów odbywało się w sposób niezależny i niepodlegający ingerencji władzy ustawodawczej lub wykonawczej[9].

Po trzecie, wygaszenie kadencji dotychczasowych członków KRS po upływie 30 dni od wejścia w życie zmienionej ustawy o KRS (art. 5 projektu) budzi wątpliwości co do jego zgodności z art. 187 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że kadencja członków KRS trwa 4 lata[10]. Należy podkreślić, że – odmiennie niż motywuje to projektodawca – art. 187 ust. 4 Konstytucji RP stanowiący, że „ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków, określa ustawa” nie upoważnia ustawodawcy zwykłego do przerwania konstytucyjnie określonej kadencji wybranych członków Rady. Przepis ten bowiem w żadnym stopniu nie obejmuje zagadnienia kadencyjności wybranych członków KRS, które regulowane jest odrębną jednostką redakcyjną ustawy zasadniczej (tj. art. 187 ust. 3 Konstytucji RP).

Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie podkreślić, że trwałość kadencji KRS zagwarantowana została wyraźnie w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 187 ust. 3 ustawy zasadniczej, kadencja wybranych członków Krajowej Rady Sądownictwa trwa cztery lata. W związku z tym nie można zgodzić się z twierdzeniem Ministra Sprawiedliwości, iż; „Konstytucja nie zakazuje więc wcześniejszego wygaśnięcia mandatu członka KRS”.

Jednocześnie należy zauważyć, iż powołanym wyroku Trybunał wskazał również na dopuszczalne odstępstwa od zasady kadencyjności organów państwowych. Trybunał doszedł do wniosku, że możliwość przełamania konstytucyjnie określonej kadencyjności członków KRS istnieje po spełnieniu dwóch warunków:

Dla uzyskania szerokiego spektrum poglądów na temat będący przedmiotem niniejszego wystąpienia niezwykle cenne będzie odniesienie się przez parlament do pisma KRS zatytułowanego „Odpowiedź na uwagi Ministerstwa Sprawiedliwości dotyczące wstępnej opinii OBWE/ODIHR w przedmiocie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw”[11].

Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie także podkreślić, że projektowane przepisy ustawy budzą także poważne zastrzeżenia co do ich zgodności z międzynarodowymi standardami prawnymi, a w szczególności z Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, z przepisami Międzynarodowych Paktów Praw Obywatelskich i Politycznych, a także standardami określanymi przez Europejską Sieć Rad

Sądownictwa.

Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie raz jeszcze podkreślić, że podziela również  opinię Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. o sygn. akt K 3/98 stwierdził, że Krajowa Rada Sądownictwa – jak żaden inny konstytucyjny organ państwa – jest powołana do ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zachowanie zaś niezależności sądów i niezawisłości sędziów ma fundamentalne znaczenie dla realizacji prawa każdego do niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu (art. 45 Konstytucji RP).