Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Ponieważ projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa budzi poważne wątpliwości pod kątem ochrony wolności i praw obywatelskich Rzecznik przedstawił je 1 lutego ministrowi sprawiedliwości Zbigniewowi Ziobrze (VII.510.2.2017).).

Rzecznik Praw Obywatelskich monitoruje regularnie proces legislacyjny pod kątem możliwości naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela. W przypadku tego projektu, Rzecznik zwrócił uwagę na problemy, które mogą pojawić się na tle zapewnienia każdemu prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Krajowa Rada Sądownictwa – jak żaden inny konstytucyjny organ państwa – jest powołana do ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zachowanie zaś niezależności sądów i niezawisłości sędziów ma fundamentalne znaczenie dla realizacji prawa każdego do niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich najistotniejsze wątpliwości natury konstytucyjnej wywołują następujące przepisy tego projektu:

1. Przekazanie Sejmowi wyboru sędziów do KRS

Uwagi dotyczą art. 1 pkt 7 projektu, w zakresie w jakim stanowi, że po art. 21 dodaje się art. 21a w brzmieniu: „Art. 2la. Rada wykonuje kompetencję, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, przez Pierwsze oraz Drugie Zgromadzenie Rady”.

Konstytucja precyzuje, kogo do KRS wybiera Sejm

Konstytucja określając skład Krajowej Rady Sądownictwa wskazuje, że KRS składa się z piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych (w art. 187 ust. 1 pkt 2).  Parlament natomiast jest w składzie Rady reprezentowany przez czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów (art. 187 ust. 1 pkt 3). 

Nie da się zatem zaakceptować z konstytucyjnego punktu widzenia propozycji przeniesienia na organ władzy ustawodawczej kompetencji wyboru sędziów do KRS.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z projektem sędziów do pełnienia funkcji członków Krajowej Rady Sądownictwa miałby wybierać Sejm wyłącznie spośród kandydatów przedstawionych przez Marszałka Sejmu. Co prawda, kandydatury te będą przedstawiane przez Marszałka w oparciu o propozycje zgłoszone przez Prezydium Sejmu, grupę co najmniej 50 posłów bądź stowarzyszenia zrzeszające sędziów (art. 1 projektu). Nie usuwa to jednak wątpliwości, że proponowany model jednoosobowego monopolu inicjatywy Marszałka Sejmu tworzy możliwość pogłębienia upolitycznienia procedury wyborów członków organu, który stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Z Konstytucji wynika niezależność władzy sądowniczej od władzy wykonawczej (rządu) i ustawodawczej (parlamentu).

Z zasady podziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji) wynika niezależność władzy sądowniczej od władzy wykonawczej i ustawodawczej. Niezależność tę wzmacnia postanowienie Konstytucji, że „sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz” (art. 173) i tylko one mają monopol na wydawanie wyroków w imieniu RP (art. 174). Odrębność i niezależność sądownictwa ma przełożenie na zagwarantowanie niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1), a w ostatecznym rezultacie na zapewnienie każdemu prawa do niezawisłego sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Zasada podziału i równowagi władz wyrażona w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP powinna być w odniesieniu do władzy sądowniczej rozumiana w ten sposób, aby jej niezależność i odrębność były należycie respektowane.  „Ustanowiona w Konstytucji zasada podziału władz jest rozumiana w doktrynie i literaturze jako konstytucyjny przejaw koncepcji domniemań kompetencyjnych, które nie mogą zostać przełamane przepisami ustaw zwykłych”. (por. R. Piotrowski, Granice niezawisłości sędziów i niezawisłości sądów?, red. G. Borkowski, Warszawa-Toruń 2016, s. 130).

2. Nowe kompetencje prezydenta przy wyborze członków KRS

Uwagi dotyczą art. 1 pkt 14 projektu „W przypadku zgłoszenia się na stanowisko sędziowskie więcej niż jednego kandydata Rada przedstawia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej dwóch kandydatów z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu sędziego. W takim przypadku Rada podejmuje uchwałę obejmującą rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego w stosunku do wszystkich kandydatów” (zmiana art. 37 ust. 2  ustawy o KRS).

Powierzenie Prezydentowi kompetencji do wyboru sędziego spośród kandydatów na sędziów nie znajduje oparcia w przepisach Konstytucji RP oraz narusza zasadę równowagi i odrębności władz.

Konstytucja rozróżnia pojęcia „wybór” i „powołanie”. Prezydent powołuje sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na czas nieoznaczony (art. 179 Konstytucji RP). Akt powołania sędziego jest konstytucyjną prerogatywą Prezydenta. Ale nie ma tu mowy o „wyborze”.

Podkreślić należy, że istotą dokonywania wyboru kandydata na stanowisko sędziowskie w Krajowej Radzie Sądownictwa jest uzyskanie kompromisu pomiędzy przedstawicielami władzy sądowniczej, ustawodawczej i wykonawczej.

Służyć ma temu, określony precyzyjnie w Konstytucji RP, charakter składu personalnego Krajowej Rady Sądownictwa.

Konstytucja sprecyzowała skład KRS nie bez powodu

KRS ma charakter mieszany: łączy przedstawicieli środowiska sędziowskiego (z obligatoryjnym udziałem Prezesów Sądu Najwyższego  i Naczelnego Sądu Administracyjnego), przedstawicieli władzy wykonawczej (Ministra Sprawiedliwości i osoby powołanej przez Prezydenta RP) oraz czterech posłów i dwóch senatorów. Dzięki temu KRS pełni funkcję gwarancyjną ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Należy zatem podzielić pogląd, że przyznanie Prezydentowi jako organowi władzy wykonawczej kompetencji wyboru sędziego należy ocenić jako „zbędną ingerencję w autonomię władzy sądowniczej i nieuzasadnione uprzywilejowanie względem niej głowy państwa”.

3. Skrócenie kadencji obecnych członków KRS

Uwagi dotyczą przepisu: „Mandat członków Krajowej Rady Sądownictwa, o których mowa wart. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wybranych na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa po upływie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy” (art. 5 projektu).

Trwałość kadencji KRS zagwarantowana została wyraźnie w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 187 ust. 3 ustawy zasadniczej, kadencja wybranych członków Krajowej Rady Sądownictwa trwa cztery lata.

W wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. o sygn. akt K 25/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość przełamania konstytucyjnie określonej kadencyjności członków KRS istnieje po spełnieniu dwóch warunków:

1. wystąpienia nadzwyczajnych, konstytucyjnie uzasadnionych okoliczności, które mogłyby ewentualnie uzasadniać złamanie zasady kadencyjności.
2. spełnienie przez nową regulację testu proporcjonalności.

W uzasadnieniu projektu projektodawca przedstawił wyłącznie argumentację odnoszącą się do pierwszej z przesłanek.  Tymczasem w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wskazywał, że jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, a zatem narusza Konstytucję.

4. Sprzeczność ze standardami międzynarodowymi

Projektowane przepisy ustawy budzą także poważne zastrzeżenia co do ich zgodności z międzynarodowymi standardami prawnymi, a w szczególności z

• Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,
• przepisami Międzynarodowych Paktów Praw Obywatelskich i Politycznych,
• standardami określanymi przez Europejską Sieć Rad Sądownictwa.

Zasada niezawisłości sędziowskiej oraz niezależności sędziów uważana jest za fundament porządku prawnego w państwie demokratycznym oraz element niezbędny do efektywnej ochrony praw człowieka.

Do zasad składających się na zasadę państwa prawnego, wywodzonych z orzecznictwa trybunałów europejskich, a także dokumentów przygotowanych przez Radę Europy, zalicza się właśnie zasadę niezależności i bezstronności.

Zasady te podlegają ochronie prawnej przewidzianej w międzynarodowych konwencjach praw człowieka.

Dodatkowo, rekomendacje odnośnie do poszanowania zasady niezawisłości sędziów zostały sformułowane w wielu dokumentach międzynarodowych zaliczanych do prawa miękkiego (soft law), a więc w aktach formalnie niewiążących prawnie, choć wyrażających bardzo istotne standardy, które mogą wpływać na wykładnię prawa krajowego.

Podkreślić należy, że prawo jednostki do sądu może być respektowane tylko wówczas, gdy sąd ten jest niezawisły i bezstronny. W tym przypadku niezawisłość sędziowska jest więc warunkiem poszanowania praw i wolności człowieka

(zob. np. wyrok ETPC z dnia 30 listopada 2010 r. w sprawie Henryk Urban i Ryszard Urban p. Polsce, skarga nr 23614/08).

W opinii Rady Europy, zawartej w niezwykle ważnym i aktualnym raporcie zatytułowanym „Wyzwania dla niezawisłości sędziowskiej i bezstronności w państwach członkowskich Rady Europy” z 24 marca 2016 r., podkreśla się, że krajowe rady sądownictwa są ciałami, których celem jest stanie na straży niezależności sądownictwa jako całości oraz niezawisłości pojedynczych sędziów oraz promocja efektywnego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Rada Europy zauważa w swoim raporcie, że „niezawisłość sędziów może być naruszona poprzez osłabienie kompetencji rady sądownictwa (…), bądź też na skutek zmian dokonywanych w składzie personalnym rad”. Biorąc pod uwagę te stwierdzenia Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie wskazać poniżej wybrane standardy międzynarodowe odnoszące się do tych zagadnień.

W zakresie dotyczącym przedterminowego wygaśnięcia mandatu wybranych członków Krajowej Rady Sądownictwa należy zwrócić uwagę na orzecznictwo Komitetu Praw Człowieka.

Standardy w tym zakresie Komitet wyznaczył w obserwacjach z dnia 19 sierpnia 2003 r. w sprawie Pastukhov p. Białorusi (nr CCPR/C/78/D/814/1998). W 1994 r. skarżący został wybrany przez białoruski parlament na stanowisko sędziego Sądu Konstytucyjnego. Jego kadencja miała trwać 11 lat, jednak w 1997 r. prezydent wydał dekret stwierdzający wygaśnięcie kadencji. Swoją decyzję uzasadnił faktem wejścia w życie nowej konstytucji.

Komitet uznał, że usunięcie skarżącego z pozycji sędziego Sądu Konstytucyjnego na kilka lat przed upływem jego kadencji, stanowiło atak na niezależność sądownictwa i naruszenie art. 25 lit. c Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych stanowiącego o prawie dostępu do służby publicznej na ogólnych zasadach równości, w związku z art. 14 ust. 1 MPPOiP (prawo do rzetelnego proces sądowego) i art. 2 MPPOiP (zakaz dyskryminacji).

Rozstrzygnięcie to nie ma bezpośredniego i wprost zastosowania w przypadku projektu, jednak z uwagi na konstytucyjną rolę Krajowej Rady Sądownictwa, polegającą na staniu na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, powinno być przez ustawodawcę z pewnością wzięte pod uwagę, jako wpływające na wyznaczenie standardów zapewnienia trwałości kadencyjności organów sądowniczych bądź stojących na straży niezależności sądownictwa.

Pod uwagę warto także wziąć opinię Komisji Weneckiej dotyczącą konieczności zagwarantowania stabilności prezesom sądów (opinia Komisji Weneckiej nr 768/2014 z dnia 16 czerwca 2014 r. dotyczącej reformy sądownictwa w Armenii). Jedną ze zmian, jakie wprowadzała tamta nowelizacja było wprowadzenie kadencyjności dla prezesów sądów (wcześniej pełnili oni swoje stanowiska bezterminowo). Wraz z ustanowieniem ograniczonych czasowo kadencji, ustawa miała wygasić kadencję urzędujących prezesów przy stosunkowo krótkiej vacatio legis. Komisja Wenecka zauważyła, że retroaktywność prawa budzi co do zasady wątpliwości – Komisja zasugerowała np. termin czteroletni.

W przypadku przedstawionego projektu ustawy o zmianie ustawy o KRS warto byłoby wziąć pod uwagę opinię Komisji Weneckiej z racji konstytucyjnej roli Rady stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Przepis art. 5 projekt ustawy przewiduje bowiem krótki – 90 dniowy okres vacatio legis.

W zakresie wyboru  członków KRS należy przypomnieć treść „Opinii Rady Wykonawczej Europejskich Sieci Rad Sądownictwa (ENCJ) na temat projektów ustaw przedstawionych przez rząd polski” z dnia 30 stycznia 2017 r.

Podkreśla ona , że „Europejska Sieć Rad Sądownictwa ma w tej materii jasne normy, które stanowią, iż mechanizm powoływania członków Rady wybieranych spośród sędziów musi być systemem, który wyklucza ingerencję władzy wykonawczej lub ustawodawczej”. Europejska Sieć Rad Sądownictwa podkreśla również, że mechanizm powoływania członków Rady wybieranych spośród sędziów musi „wykluczać ingerencję władzy wykonawczej lub ustawodawczej, a wybór sędziów powinien być dokonywany jedynie przez innych sędziów na zasadzie szerokiej reprezentacji odpowiednich sektorów władzy sądowniczej.

ENCJ w opinii z dnia 30 stycznia 2017 r. przypomniała także opinię Komisji Weneckiej z 2015 r. na temat Bułgarii (CDL-AD(2015)022-e) podnoszącą, że „Komisja preferuje jednakże systemy, w których istotna część lub większość członków Rady Sądownictwa byłaby wybierana przez samą władzę sądowniczą. Aby zapewnić demokratyczny mandat Rady Sądownictwa, inni członkowie powinni być wybierani przez Parlament spośród osób o odpowiednich kwalifikacjach prawniczych”.

Wskazane zasady znajdują swoje odzwierciedlenie również w Podstawowych zasadach niezależności sądów i niezawisłości sędziów zatwierdzonych przez Zgromadzenie Ogólne ONZ (rezolucje: 40/32 z dnia 29 listopada 1985 roku i 40/146 z dnia 13 grudnia 1985 roku) oraz Zaleceniach Nr R(94) Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich Rady Europy dotyczące niezawisłości, sprawności i roli sędziów (przyjętych przez Komitet Ministrów w dniu 13 X 1994 roku na 516 posiedzeniu zastępców ministrów).

Zgodnie z określonymi w tych dokumentach zasadami, wszystkie decyzje dotyczące kariery zawodowej sędziów powinny się opierać na obiektywnych kryteriach, a rekrutacji i awansowania sędziów powinno się dokonywać na podstawie ich osiągnięć z uwzględnieniem ich kwalifikacji, prawości, zdolności i sprawności.

Z kolei zgodnie z Europejską Kartą o Statusie Sędziów przyjętą przez Radę Europy w dniach od 8 do 10 lipca 1998 roku, w odniesieniu do każdej decyzji dotyczącej naboru, rekrutacji, nominacji, przebiegu kariery zawodowej czy zakończenia wykonywania zawodu przez sędziego, statut przewiduje udział organu, niezależnego od organów władzy wykonawczej i ustawodawczej, w którym co najmniej połowa zasiadających to sędziowie wybierani przez innych sędziów, zgodnie z zasadami zapewniającymi jak najszerszą reprezentację sędziów (pkt 1.3 Karty).

W tym miejscu warto też przypomnieć raport Komisji Weneckiej z 16 i 17 marca 2007 r. dotyczący nominacji sędziów (raport nr 403/2006) oraz raport Komisji Weneckiej z 12 i 13 marca 2010 r. w sprawie niezależności wymiaru sprawiedliwości (raport nr 493/2008). W obu raportach Komisja Wenecka podkreślała, że organ odpowiedzialny za wszelkie decyzje dotyczące powoływania sędziów i ich dalszej drogi zawodowej powinien być przede wszystkim niezależny od władzy wykonawczej.

Ponadto, Komisja odnosząc się do bezpośredniego systemu powoływania sędziów, jaki funkcjonuje w Polsce, polegającego na mianowaniu sędziów przez głowę państwa, wskazała, że tak długo, jak Prezydent (czy tak jak w innych krajach - monarcha) jest związany wnioskiem niezależnej rady sądowniczej, procedura taka nie budzi żadnych wątpliwości. Dopuszczalna jest odmowa przez głowę państwa nominacji sędziowskiej, ale tylko w ściśle wyjątkowych sytuacjach (decyzja taka wymaga uzasadnienia).

W tym kontekście trzeba również przypomnieć zalecenia Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE dotyczące niezawisłości sądownictwa w Europie Wschodniej, Kaukazu Południowego i Azji Środkowej (Kijów, 23-25 czerwca 2010). W zaleceniach  podkreślano, że Rada Sądownictwa nie powinna być zdominowana przez przedstawicieli władzy wykonawczej i ustawodawczej.

Należy także przytoczyć opinię przedstawioną przez Radę Europy w powołanym już wyżej raporcie „Wyzwania dla niezawisłości sędziowskiej i bezstronności w państwach członkowskich Rady Europy” z dnia 24 marca 2016 r. Rada Europy mocno akcentuje w nim, że „władza wykonawcza nie może wywierać wpływu na wybór członków Rady w żaden sposób”. Raport przytacza przykłady, które ilustrują, że rada sądownictwa może działać poprawnie tylko wtedy, gdy jej członkowie są niezależni i nie są nadmiernie upolitycznieni. W tym kontekście założenia projektu zmieniającego zasady wyboru członków KRS w sposób oczywisty nie wychodzą naprzeciw standardom określanym przez Radę Europy.

Z tych też powodów należy podkreślić, że wyłącznie niezależna Krajowa Rada Sądownictwa, złożona z członków określonych Konstytucją RP, w tym z niezależnych członków wybieranych przez przedstawicieli sądownictwa, może zapewnić niezależność sądów i niezawisłość sędziów, zgodnie z treścią i wymaganiami art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.