Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich od dawna mówi o problemie powszechnego wykluczenia transportowego, w szczególności dotyczącego mniejszych gmin i miejscowości.
• Problem jest zdiagnozowany, teraz czas na dyskusję na temat sposobów jego rozwiązania.
• By walczyć z wykluczeniem komunikacyjnym, rząd zapowiedział zmiany legislacyjne.
• W dniu 18 lipca 2019 weszła w życie ustawa z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Ogłoszony został również już jedenasty projekt nowelizacji ustawy o publicznym transporcie drogowym. 
• Czy te działania mogą rozwiązać problem?

Problem wykluczenia transportowego mniejszych miejscowości to jedna z rzeczy unaocznionych dzięki spotkaniom regionalnym prowadzonym przez RPO w całej Polsce od 2015 r. Im dalej od metropolii, tym częściej ludzie się skarżyli: że nie mogą dojechać do lekarza, że dzieci nie mają dostępu do zajęć pozalekcyjnych, że brak połączenia decyduje o wyborze szkoły i całej przyszłej drogi życiowej. Brak publicznych połączeń sprawia, że uwięzieni w domach są seniorzy, osoby z niepełnosprawnościami i opiekunowie osób zależnych.

Jak pisze Olga Gitkiewicz w wydanej w roku 2019 książce „Nie zdążę”, w Polsce nie patrzy się na transport jak na usługę publiczną, która musi być zapewniona - tak jak edukacja czy ochrona zdrowia. Autorka, która cytuje w książce ustalenia z Kongresu, przypomina też, że ponad 40 proc. Polaków pracuje poza miejscem zamieszkania.

Na szczęście coraz więcej osób zaczyna sobie uświadamiać skalę problemu. Rozmawialiśmy o tym przed rokiem na II Kongresie Praw Obywatelskich. Uczestnicy panelu zwrócili uwagę, że objawem wykluczenia transportowego jest także wzrost liczby samochodów w gospodarstwach domowych i dotyczy to zwłaszcza wsi (w 75% gospodarstw domowych w Polsce jest samochód osobowy). To na tym panelu uświadomiliśmy sobie w burzliwej dyskusji, że jeśli rodzina na wsi musi mieć jeden lub dwa samochody, by normalnie funkcjonować, to znaczy, że wspólnota samorządowa ma poważny problem. To na tym panelu uświadomiliśmy też sobie, że dla większości samorządowców problem nadal nie istnieje: połowa kontrolowanych przez NIK samorządów nie badała i nie analizowała potrzeb przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym, z tym z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej.

Wtedy też stało się jasne, że problem wykluczenia transportowego można rozwiązać – łącząc pomysły lokalne z działaniami odgórnymi (padł dobry przykład powiatu lipnowskiego, gdzie udało się założyć własny transport i zbudować lokalną sieć połączeń publicznych, a także przykład Czech, które zapewniają komunikację publiczną na dobrym poziomie[1]).

Szukając koniecznych rozwiązań zwrócono uwagę na wprowadzenie nowych instrumentów prawnych, które mogłyby poprawić sytuację.

Rok 2019 r. przyniósł istotną zmianę – temat wykluczenia transportowego stał się elementem debaty publicznej, a rząd zaproponował pierwsze ustawowe rozwiązanie.  Sejm przyjął ustawę wpierającą przywracanie zlikwidowanych publicznych połączeń autobusowych. Czy jednak ustawa działa tak, jak zakładali jej twórcy?

„Od 1 września 2019 r. na powiatowe i gminne drogi miały wyjechać autobusy, których celem było skomunikowanie Polski. Plan zakładał, że dotrą tam, gdzie już zapomniano, jak autobus wygląda. Rząd chciał zagospodarować miedzy samorządy 300 mln złotych – złożono wnioski opiewające na niecałe 18 mln. To 6 proc. zakładanej kwoty. Najwięcej przyznano województwom: podkarpackiemu, mazowieckiemu i łódzkiemu. Do wojewody warmińsko-mazurskiego wpłynęło 9 wniosków, łącznie przyznał powiatom dopłaty w wysokości prawie 295 tys. zł. To niespełna 1,5 proc. kwoty, która miała trafić do tamtejszych samorządów – do rozdania były prawie 23 mln. W województwie ma powstać 36 nowych linii autobusowych”. (Olga Gitkiewicz, op.cit., s. 97).

Zdaniem cytowanych w książce ekspertów trudno jest rozwiązać problem, jeśli nie ma w kraju dogłębnych badań dotyczących wykluczenia transportowego. Ustawa jednak uświadamia samorządowcom problem – dotychczas zbyt wielu z nich go ignorowało w przekonaniu, że skoro większość mieszkańców ma prywatne samochody, to sobie poradzą.

Co zatem zrobić, aby prawo skuteczniej zmieniało rzeczywistość?

W panelu moderowanym przez dyr. Piotra Mierzejewskiego z BRPO głos zabrali: 

• Bartosz Jakubowski
• Jakub Dybalski
• Adrian Furgalski
• Tomasz Komornicki

Paneliści w pierwszej kolejności próbowali odpowiedzieć na pytanie, czy działania rządu oraz zapowiedzi tych działań w zakresie likwidacji wykluczenia komunikacyjnego (zwłaszcza na przykładzie funduszu rozwoju przewozów autobusowych) przynoszą już, bądź mogą w niedługim czasie przynieść, pozytywne efekty.

Zauważyli, że na rynku publicznego transportu zbiorowego funkcjonują dziś głównie przewoźnicy realizujący przewozy na zasadach komercyjnych, na podstawie zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, głównie na liniach rentownych o dużych potokach pasażerskich.

Stąd działania w kierunku opracowania przepisów, które stworzą warunki i zasady finansowania przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Jednak jest to tylko rozwiązanie finansowe. Tymczasem potrzeba czegoś na kształt konstytucji transportu zbiorowego, a więc zebrania w całość wszystkich przepisów dotyczących transportu, w tym kolejowego. Powinniśmy dążyć do wspólnego biletu na transport na danym terenie. Aż dwie trzecie gmin uważa, że nie ma sensu dopłacanie do komunikacji publicznej. I tu tkwi być może główny problem w likwidacji wykluczenia. Bo jeśli jakiś samorząd chce zorganizować komunikację publiczną, to zrobi to. I zawsze znajdzie jakiś sposób prawny, by zdiagnozować potrzeby i taką komunikację wdrożyć. Tyle że takie samorządy są w mniejszości.

Paneliści wyrażali obawę, że ustawa nie poprawi sytuacji, gminy mogą zawieszać specjalnie połączenia, by uzyskać dofinansowanie. Sformułowano też wątpliwość, że ustawa ta jest sprzeczna z prawem unijnym, ponieważ zamówienie powinno być ogłoszone odpowiednio wcześniej. Ponadto trudno oczekiwać, żeby rzecz zrobiona ad hoc mogła naprawić aktualny stan rzeczy.

Odzwyczailiśmy Polaków od tego, że transport to usługa publiczna. Nie ma zrozumienia transportu publicznego. Wydaje się, że pieniądze przeznaczone na walkę z wykluczeniem mogą być zmarnowane.

Lepiej jest z transportem kolejowym. W przypadku przewozów kolejowych w 2004 r. zamieniono dotację na wzrost udziału z podatku CIT i pojawiły się pieniądze na zadania własne.

Proponowane nowelizacji ustawy o transporcie publicznym są również problematyczne. Wiele rozwiązań jest kontrowersyjnych. Żadne centralne fundusze nie rozwiążą problemu. Potrzebna jest jedna ustawa, jeden gospodarz, brak centralnego finansowania, wszystko powinno zostać na poziomie regionów. Ustawa systemowo nie poprawi sytuacji, nie mamy bowiem rozpoznanych potrzeb, instrumenty prawne powinny być dostosowane do potrzeb. Transport powinien działać w lokalnych układach funkcjonalnych. Na tym poziomie powinna być organizowana komunikacja i zapewnione finansowanie jej. Zauważono też, że nie można wszystkim zapewnić takiego samego standardu usług, trzeba być selektywnym, skupić się na pewnych grupach społecznych szczególnie zagrożonych, np. osobach starszych. Trzeba patrzeć szczegółowo.

Paneliści zwrócili też uwagę, że wykluczenie transportowe to nie tylko samo funkcjonowanie i organizacja transportu publicznego. Zastanawiano się zatem, czy „duża” infrastruktura, którą tworzymy (drogowa, kolejowa) może mieć wpływ na poziom wykluczenia.

Inwestycje wyższego szczebla nie są projektowane optymalnie z punktu widzenia mieszkańców otaczających gmin. Problemem jest m.in. zbyt rzadka lokalizacja węzłów na autostradach i niektórych drogach ekspresowych, przez co trasy nie są wykorzystywane przez komunikację autobusową. Problemem lokalnym jest także rozcinanie układów osadniczych przez drogi ekspresowe budowane po śladzie starych tras. Zgodnie z badaniami wśród mieszkańców gmin przylegających do nowych dróg, czas dojazdu do szkoły podstawowej, ośrodka zdrowia czy urzędu gminy nie zmalał, ale wydłużył się. Polityka transportowa nie może być oderwana od innych polityk realizowanych przez władze centralne i samorządowe. W wymiarze krajowym powinna być ona komplementarna względem polityki demograficznej, a na poziomie lokalnym zintegrowana z polityką edukacyjną, zdrowotną oraz społeczną. Zwrócono uwagę, że tzw. duża infrastruktura ma znamienne znaczenie dla dyskutowanego problemu, np. dobry transport kolejowy zdecydowanie zmniejsza problem wykluczenia komunikacyjnego.

Infrastruktura drogowa wcale nie musi poprawiać sytuacji.

W ostatnim czasie drogi się poprawiły, a sytuacja pasażerów wcale się nie poprawiła. Problem w tym, że po drogach jeździ mniej autobusów. Pociąg jest taką formą transportu, która daje pewność i bezpieczeństwo. Warto ją rozwijać.

W zakresie tzw. dużej infrastruktury aktualnie przygotowywane są duże programy. W ich realizacji też są jednak problemy. Duża infrastruktura jest ważna, ale nie bardziej niż połączenia lokalne. Duże inwestycje są konieczne, one przeciwdziałają wykluczeniu całych regionów. Dostępność drogowa się poprawiła, polaryzacja przestrzenna jest jednak na najwyższym z możliwych poziomów. Jeżeli się nie zatrzymamy, polaryzacja będzie się zmniejszać. Drogi ekspresowe nie powinny służyć tranzytowi, musimy budować dla siebie.

Podniesiono też pytanie, czy cele związane z przeciwdziałaniem wykluczeniu oraz z ograniczeniem emisji są zbieżne.

Rozwiązania typu park and ride a także car sharing powinny być priorytetami w działaniach na rzecz ograniczenia ruchu w centrach miast. W skali kraju samochody odpowiadają za niewielką liczbę przekroczeń poziomu zanieczyszczeń. Jednak w największych miastach są głównymi trucicielami i stanowi to nawet większy problem, niż emisja pyłów z domowych pieców i kotłowni. Niekorzystnie wpływa to nie tylko na zdrowie mieszkańców aglomeracji, ale również na komfort i jakość ich życia. Za smog w miastach odpowiada emisja z samochodów. Zmniejszenie emisji musi oznaczać mniej samochodów. Transport musi zatem odbywać się zbiorowo. Nie ma innej drogi. Co jednak ciekawe, w strategii rozwoju transportu przewiduje się zwiększenie emisji CO2 z transportu. Stajemy się śmietnikiem dla starych samochodów. Produkcja samochodu elektronicznego bardziej szkodzi środowisku. To nie jest remedium.

W toku dyskusji zwrócono nadto uwagę na problem braku odpowiedniej infrastruktury dla pieszych i rowerzystów. Podkreślono, że problem wykluczenia można rozwiązać nie tylko poprzez transport, ale również poprzez zagęszczenie sieci obiektów użyteczności publicznej. W przypadku transportu kolejowego problemem są remonty i brak dostosowanego do potrzeb osób o ograniczonej sprawności ruchowej taboru. Trzeba wprowadzać rozwiązania stopniowo, które funkcjonują w bogatszych krajach. Problem z informacją pasażerską też jest formą wykluczenia. Stwierdzono także, że plany transportowe nie spełniają swojej roli, są rozwiązaniem iluzorycznym.

Wnioski:

• proponowane w ostatnim czasie zmiany legislacyjnej nie rozwiążą w sposób systemowy zjawiska tzw. „białych plam” na mapie komunikacyjnej kraju,
• potrzebujemy rzetelnej diagnozy potrzeb, sprecyzowanego celu oraz adekwatnej do powyższych – spójnej polityki transportowej ujętej w ramy kompleksowej regulacji;
• duża infrastruktura (drogowa, kolejowa) ma znaczący wpływ na poziom wykluczenia transportowego, niemniej trzeba pamiętać o większej gęstości węzłów na autostradach i drogach ekspresowych, zapewnieniu lepszej komunikacji w poprzek tras, a także umożliwieniu autobusom transportu publicznego korzystania z nich;
• przeciwdziałanie wykluczeniu transportowemu oraz ograniczenie emisji to zbieżne cele, brak transportu publicznego i konieczność korzystania z samochodów prywatnych przyczynia się do zatorów na autostradach i drogach krajowych, wzrostu emisji  i tym samym do degradacji środowiska.