Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich docierają skargi na ograniczenia praw właścicieli nieruchomości rolnych, wprowadzone ustawą o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (dalej: ustawa o wstrzymaniu sprzedaży). Jednym z podnoszonych problemów jest brak synchronizacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej jako: u.k.u.r.) z przepisami Prawa geologicznego i górniczego (dalej jako: p.g.g.) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: u.g.n.).

Prawo geologiczne i górnicze zawiera regulacje umożliwiające, w określonych sytuacjach, przewłaszczenie nieruchomości prywatnej na rzecz przedsiębiorcy prowadzącego działalność górniczą. Jeżeli cudza nieruchomość lub jej część jest niezbędna do wykonywania działalności regulowanej ustawą, przedsiębiorca może żądać umożliwienia korzystania z tej nieruchomości lub jej części przez czas oznaczony, za wynagrodzeniem. Gdy jednak na skutek ograniczenia prawa nieruchomość lub jej część nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, właściciel (użytkownik wieczysty) może żądać, aby przedsiębiorca dokonał jej wykupu.

Analogiczne uprawnienie przyznano również przedsiębiorcy górniczemu – ale jedynie takiemu, który uzyskał koncesję górniczą (w niektórych wypadkach również decyzję inwestycyjną) na prowadzenie działalności górniczej. Przedsiębiorca taki może żądać wykupu nieruchomości lub jej części położonej w obszarze górniczym, w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności. Roszczenia o wykup, jako mające charakter cywilnoprawny, rozpatrują sądy powszechne.

Zgodnie z przepisami u.g.n. starosta może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości niezbędnej w celu poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania kopalin objętych własnością górniczą na rzecz przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na wykonywanie takiej działalności. Natomiast jeżeli ograniczenie to jest ustanawiane na czas dłuższy niż rok, lub uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać, aby przedsiębiorca nabył od niego tę nieruchomość. Analogicznie jak w przypadku p.g.g., także i tu roszczenia o nabycie takiej nieruchomości należy dochodzić na drodze postępowania przed sądem cywilnym.

Celem regulacji jest przede wszystkim rozstrzygnięcie konfliktu pomiędzy przedsiębiorcami górniczymi a właścicielami tych nieruchomości, z których korzystanie jest utrudnione bądź uniemożliwione ze względu na prowadzenie działalności górniczej. Jednocześnie umożliwienie takiego wykupu niewątpliwie realizuje szeroko pojęty interes publiczny poprzez dostosowanie stanu prawnego nieruchomości do jej stanu faktycznego. Prawodawca uwzględnia fakt, że na skutek długotrwałych bądź daleko idących ingerencji zajęta nieruchomość nie nadaje się do dotychczasowego korzystania i dla swojego właściciela praktycznie traci realną wartość. W tej sytuacji roszczenie właściciela o wykup stanowi postać ochrony jego praw majątkowych i podlega konstytucyjnym gwarancjom.

Umożliwienie nabycia w takich okolicznościach cudzej nieruchomości niezbędnej dla prowadzenia działalności regulowanej ustawą niewątpliwie ułatwia też i prowadzenie działalności przez samego przedsiębiorcę górniczego.

W ocenie Rzecznika zachodzą jednak wątpliwości, czy realizacja tych uprawnień jest możliwa po wejściu w życie ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości rolnych. Wynika to przede wszystkim z bardzo szerokiej ustawowej definicji pojęcia „nieruchomość rolna”, obejmującej każdą „nieruchomość, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej”. Definicja ta nie obejmuje zatem jedynie gruntów ornych, ale również i inne tereny, na których można byłoby prowadzić np. działalność ogrodniczą, także w mniejszej skali. W rezultacie każda nieruchomość, którą można byłoby wykorzystać w tych najogólniej pojętych celach rolniczych i to nie tylko ta znajdująca się na obszarze przeznaczonym w planie na cele rolnicze, ale i taka, która w ogóle żadnym planem nie jest objęta (około 2/3 powierzchni kraju), podlega reżimowi ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

W szczególności w takich sytuacjach, jak opisane powyżej, pełne zastosowanie znajdowałaby zasada ogólna, zgodnie z którą nabywcą takiej nieruchomości może być wyłącznie rolnik indywidualny.

Tymczasem stosowanie rygorów z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w sytuacji przedsiębiorcy górniczego jest nieadekwatne. Z samego założenia nie będzie on bowiem spełniał kryteriów „rolnika indywidualnego” ani też nie będzie miał zamiaru nim zostać. Nie należy również do kategorii podmiotów uprzywilejowanych, wymienionych w u.k.u.r. Trudno byłoby też wymagać, by na nabytym gruncie prowadził on przez 10 lat gospodarstwo rolne, skoro celem nabycia jest prowadzenie działalności górniczej.

W ocenie Rzecznika prawidłowa jest jedynie taka interpretacja, która w tego typu sytuacjach przyznaje priorytet przepisom Prawa geologicznego i górniczego (oraz realizującym analogiczne funkcje przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami) przed regulacjami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Przyjęcie, że u.k.u.r. uniemożliwiałaby wykupywanie nieruchomości, na których i tak prowadzona jest działalność górnicza, znacząco naruszałoby uprawnienia właścicieli, pozbawiając ich adekwatnej ochrony prawnej. Rozwiązanie takie utrudniałoby także prowadzenie działalności górniczej – jak wskazano wyżej, traktowanej przez ustawodawcę jako uprzywilejowaną. Nie wydaje się zarazem, by taki stan rzeczy był konieczny ze względu na realizację celów polityki rolnej państwa. Jeżeli nawet, to stopień wynikających stąd uciążliwości dla osób prywatnych wykraczałby poza dopuszczalne granice, wyznaczone przez Konstytucję.

Pomimo więc tego, że zarysowane wyżej wątpliwości zapewne dałoby się wyjaśnić w drodze funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy, to jednak biorąc pod uwagę, że rezultat takiej wykładni nie jest oczywisty, a naruszenie przepisów ustawy sankcjonowane jest nieważnością nabycia, wydaje się, że opisany w wystąpieniu przypadek powinien być uregulowany wprost w ustawie.

Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o rozważenie przedstawionego problemu, a w szczególności – o odniesienie się do zasadności postulatu znowelizowania odpowiednich regulacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Poprosił także o wskazanie, czy problemy pojawiające się na styku regulacji u.k.u.r., Prawa geologicznego i górniczego, ustawy o gospodarce nieruchomościami w powyższym zakresie (względnie innych jeszcze ustaw) były Ministerstwu zgłaszane, a jeżeli tak – jakie było dotychczasowe stanowisko resortu w tej sprawie.