Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Sprawa pani Marioli

Rzecznik Praw Obywatelskich przyłączył się do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Chodzi o odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego matce opiekującej się synem z ciężką niepełnosprawnością, z powodu pobierania przez nią wcześniejszej emerytury.

Świadczenie emerytalne pani Marioli jest niemal dwa razy niższe od świadczenia pielęgnacyjnego.

Stan faktyczny:

Z uwagi na konieczność opieki nad synem z niepełnosprawnością w stopniu znacznym (dziś już dorosłym), pani Mariola w 1995 r. skorzystała z możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę. Uczyniła to na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 1989 r. ws. uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki.

Gdy wprowadzano świadczenia pielęgnacyjne - przeznaczone dla opiekunów osób z niepełnosprawnościami, którzy zrezygnowali z pracy na rzecz opieki - nie można było zrezygnować z emerytury na rzecz świadczenia. Tego prawa nie mają także dzisiaj wszyscy opiekunowie uprawnieni do świadczeń emerytalno-rentowych.

Wysokość emerytury pani Marioli i kwota świadczenia pielęgnacyjnego do roku 2014 r. były zbliżone.  W następnych latach wysokość świadczenia pielęgnacyjnego zaczęła wzrastać - dziś jest to 1477 zł, a pani Mariola pobiera  854 zł emerytury.

Dlatego wystąpiła do prezydenta miasta o przyznanie różnicy między wysokością świadczenia i jej emerytury. W lutym 2017 r. otrzymała odmowę, z powołaniem na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z nim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun ma m.in. ustalone prawo do emerytury. Decyzję prezydenta utrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Pani Mariola odwołała się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. We wrześniu 2017 r. uznał on obie decyzje za odpowiadające prawu. Orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także wtedy, gdy opiekun ma prawo do emerytury ustalone na podstawie rozporządzenia z 1989 r.

Według sądu nawet trudna sytuacja życiowa kobiety, z uwagi na wyraźny zapis ustawy, nie przemawia za przyznaniem jej świadczenia. WSA uznał, że samo zróżnicowanie emerytury i świadczenia ze względu na ich wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Wskazał, że emerytura - choć niższa od świadczenia pielęgnacyjnego - w odróżnieniu od niego jest świadczeniem pewnym i stabilnym.

Adwokatka pani Marioli złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazała, że według prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a, której powinien był dokonać WSA, nie dotyczy on osób mających prawo do wcześniejszej emerytury na podstawie rozporządzenia z 1989 r. WSA mógł też był odmówić zastosowania tego przepisu z uwagi na jego niekonstytucyjność, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności.

Stan sprawy:

Na 10 lipca 2018 r. NSA wyznaczył termin rozpoznania skargi kasacyjnej, do której przyłączył się RPO.

Dlaczego sprawa jest istotna dla RPO?

Niedopuszczalne jest różnicowanie sytuacji opiekunów, znajdujących się w tej samej sytuacji,  którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej ze względu na konieczność opieki nad bliską osobą z niepełnosprawnością. Z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczono bowiem opiekunów - wcześniejszych emerytów, którzy skorzystali z przepisów rozporządzenia z 1989 r. Dziś zmuszeni są oni zadowolić się niemal dwukrotnie niższym świadczeniem. Taka sytuacja nie może występować w państwie prawa.

Skąd RPO wie o sprawie?

Wniosek adwokatki skarżącej

Argumenty prawne RPO

W opinii Adama Bodnara doszło do rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia. Jest nim uznanie, że pobieranie wcześniejszej emerytury przesądza o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nastąpiło też nieproporcjonalne zróżnicowanie sytuacji opiekunów, którzy w celu opieki nad niepełnosprawnym krewnym nie podejmują zatrudnienia lub z niego rezygnują.

WSA i oba organy poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, przyjmując, że w tej sprawie może on być stosowany. Zdaniem RPO brak jest podstaw prawnych takiego stanowiska. Pominięto bowiem przy tym prawnie uzasadnione cele ustawy, normy Konstytucji RP oraz Konwencję o prawach osób z niepełnosprawnościami.

Według Adama Bodnara wykładnia językowa prowadzi do sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi. Powołał się na art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP (prawo do szczególnej pomocy władz publicznych dla rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej), w związku z zasadą sprawiedliwości społecznej wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (równość wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne).

Wyrok WSA zapadł z naruszeniem prawa materialnego wskutek niezastosowania art. 69 Konstytucji RP (obowiązek udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji) oraz Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami. Zgodnie z Konwencją, państwa-strony zapewniają osobom niepełnosprawnym i ich rodzinom, żyjącym w ubóstwie, pomoc finansową. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a  pozostaje w ścisłym związku z realizacją założeń Konwencji, co powinno być uwzględnione w tej sprawie.

Zdaniem RPO sąd powinien dokonać wykładni przez pryzmat konstytucyjnego obowiązku zapewnienia szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Inna interpretacja, w tym literalna, jest oderwana od obowiązku uwzględnienia dobra rodziny w polityce społecznej państwa (art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP). Może też prowadzić do osłabiania więzi między rodzicami i dziećmi.

Zróżnicowanie statusu matki przebywającej na wcześniejszej emeryturze prowadzi do drastycznego rozdźwięku między przyznanym jej oraz innym opiekunom dzieci z  niepełnosprawnością wsparciem finansowym. Trudno taką różnicę racjonalnie uzasadnić.

Adam Bodnar kwestionuje wyłączenie z kręgu uprawnionych do wsparcia opiekuna osoby z niepełnosprawnością tylko dlatego, że z przyczyn losowych i od niego niezależnych (ciężka choroba dziecka wymagająca stałej opieki), skorzystał z jedynej oferowanej mu w 1995 r. możliwości jakiejkolwiek pomocy, pozwalającej na zapewnienie egzystencji w postaci wcześniejszej emerytury, możliwej tylko dla wybranej grupy pracowników.

Poważne wątpliwości RPO budzi  pozbawienie osoby pobierającej wcześniejszą emeryturę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości prawie dwukrotnie wyższej - w sytuacji, gdy rezygnuje ona z zatrudnienia dla sprawowania opieki. Pozbawienie pomocy rodziny, obarczonej kosztami opieki nad osobą z niepełnosprawnością,  stanowi nieproporcjonalne zróżnicowanie w obrębie osób, które nie podejmują zatrudnienie lub rezygnują z niego w celu opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Taka sytuacja występuje w sprawie pani Marioli.

Rzecznik wskazał ponadto, że wcześniejsza emerytura przyznawana na mocy rozporządzenia z 1989 r. nie odpowiada emeryturze według ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych negatywne przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie obejmują wcześniejszej emerytury - ustawa posługuje się bowiem pojęciem „emerytura”.

Adam Bodnar powołał się także na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. TK uznawał,  że nie można  traktować tego typu świadczeń jako swoistego „wynagrodzenia” niepodjęcia bądź rezygnacji z pracy zarobkowej przez opiekuna. Trzeba je też rozpatrywać w odniesieniu do osoby potrzebującej opieki. TK wskazywał również, że „ rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki ze strony innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia, potrzebuje szczególnej pomocy ze strony państwa”.

Pamiętając o zasadzie niekumulacji świadczeń o podobnym charakterze - wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem z niepełnosprawnością i świadczenia pielęgnacyjnego - RPO wskazuje, iż realizacją tej zasady, mającą oparcie w Konstytucji RP, byłoby pomniejszenie wypłacanego świadczenia pielęgnacyjnego o wartość pobieranej wcześniejszej emerytury. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a byłaby prokonstytucyjna - napisał Adam Bodnar do NSA.

Wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku WSA oraz decyzji SKO i prezydenta miasta.

Numer sprawy:

III.7064.130.2018