Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Jeśli twórca złoży wniosek o przyznanie dofinasowania przez Polski Instytut Sztuki Filmowej, ale go nie otrzyma to nie może odwołać się od tej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
• Rzecznik zwrócił się w tej sprawie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi podmiotów ubiegających się o przyznanie dofinasowania przez Polski Instytut Sztuki Filmowej i kwestionujących decyzje dyrektora PISF o braku dofinansowania projektu ze środków instytutu. Rzecznik w toku ich rozpoznawania dostrzegł problem braku możliwości zastosowania przepisów prawnych dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury przyznawania dofinansowania przez dyrektora PISF.

Jednym z podstawowych zadań Instytutu jest dofinansowywanie przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji filmów i rozpowszechniania filmów, promocji polskiej twórczości filmowej i upowszechniania kultury filmowej, w tym produkcji filmów podejmowanych przez środowiska polonijne. Na przychody PISF składają się m.in. dotacje podmiotowe z budżetu państwa, przekazywane przez ministra oraz wpłaty dokonywane zgodnie z przepisami ustawy przez podmioty prowadzące kina, dystrybutorów, nadawców telewizyjnych, operatorów platform cyfrowych oraz operatorów telewizji kablowej. Wpłaty te mają charakter danin publicznych. Nie budzi więc wątpliwości, że PISF realizując swoje zadania rozdysponowuje środki publiczne.

Zgodnie z przepisami ustawy o kinematografii PISF udziela dofinansowania przedsięwzięcia w drodze umowy cywilnoprawnej, którą w imieniu Instytutu zawiera Dyrektor, po zasięgnięciu opinii ekspertów. Takie rozwiązanie ma na celu uwzględnienie specyfiki dofinansowywanej działalności, jaką jest twórczość kinematograficzna. Zawarcie umowy poprzedzone jest procedurą, w której dokonuje się wyboru projektów, które uzyskają dofinasowanie ze środków Instytutu. Oceny te są dokonywane przez wskazanych przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego ekspertów – specjalistów z dziedziny filmu, obradujących w komisjach, co wyklucza nieprzejrzystość i arbitralność decyzji.

Zdaniem Rzecznika brak możliwości sądowej kontroli w zakresie dochowania procedury przyznania dofinasowania budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia art. 45 ust. 1 Konstytucji. Nie chodzi tutaj o kontrolę rzetelności ocen dokonywanych przez ekspertów PISF, ale o kontrolę zgodności działań podjętych w toku rozpatrywania wniosku o przyznanie dofinasowania z obowiązującymi przepisami prawa. Co za tym idzie, w obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania dofinasowania.

Specyfika działalności kinematograficznej warunkuje konieczność dużej uznaniowości przy wyborze dofinansowywanych projektów. Niemniej jednak ważne jest zabezpieczenie przez ustawodawcę należytej ochrony interesów podmiotów ubiegających się o dofinansowanie. Pomimo tego, że realizacja dofinansowania jest dokonywana przez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to na etapie oceny wniosku nie sposób mówić o równorzędności podmiotów stosunku prawnego. Decyzja dyrektora PISF w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania dofinasowania jest władczym rozstrzygnięciem organu publicznoprawnego, którego skutkiem jest powstanie bądź niepowstanie uprawnień po stronie podmiotu ubiegającego się o przyznanie środków. Prowadzi to do wniosku, iż czynności podejmowane przez dyrektora PISF na etapie oceny projektu i podejmowania decyzji w przedmiocie udzielenia dofinasowania są aktami z zakresu prawa publicznego. Mają one charakter zbliżony do decyzji administracyjnej, ze względu na ich jednostronny i władczy charakter oraz fakt, że są skierowane do podmiotu pozostającego poza strukturą administracji publicznej i w sposób ostateczny rozstrzygają o prawach podmiotów ubiegających się o dofinasowanie.

Tymczasem uznanie, że decyzja dyrektora PISF w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania dofinasowania jest aktem cywilnoprawnym, prowadzi do sytuacji, w której podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie środków publicznych jest zagwarantowana jedynie iluzoryczna ochrona sądowa. W praktyce bowiem dochodzenie jakichkolwiek roszczeń przed sądem powszechnym na etapie poprzedzającym zawarcie umowy cywilnoprawnej jest bardzo utrudnione.

W związku z powyższym Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie.

VII.712.1.2016