Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Problem postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów ma w Polsce charakter systemowy - pisze RPO do Trybunału Sprawiedliwości UE
• Podaje przykłady represji za ich działania w sferze orzekania
• Sędziowie, którzy wnieśli pytania prejudycjalne do TSUE, mogą realnie obawiać się naruszenia niezawisłości
• A ustawa "represyjna" z 20 grudnia 2019 r. wprowadziła mechanizm faktycznie uniemożliwiający wykonywanie niektórych orzeczeń TSUE

W związku z represjami stosowanymi wobec sędziów w Polsce Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się Trybunału Sprawiedliwości UE w Luksemburgu ze stanowiskiem prawnym w połączonych sprawach dotyczących wykorzystywania postępowań dyscyplinarnych dla wywierania wpływu na sędziów i sprawowania politycznej kontroli nad treścią orzeczeń sądowych. Z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału, na podstawie art. 267 TFUE, wystąpiły: Sąd Okręgowy w Łodzi (sprawa C-558/18) oraz Sąd Okręgowy w Warszawie (sprawa C-563/18).

Pierwsza ze spraw, prowadzona przez sędzię Ewę Maciejewską, zrodziła się na kanwie sporu między Miastem Łowicz a Skarbem Państwa o środki finansowe na realizację przez gminę zadań zleconych przez administrację rządową. Gmina Łowicz uważała, że przekazane jej finansowanie jest zbyt niskie w stosunku do zadań, które jej powierzono. Zdecydowała się dochodzić wyrównania poniesionych kosztów na drodze sądowej. Sąd obawiał się, że w przypadku niekorzystnego dla administracji rządowej wyroku, może zostać wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Dlatego zwrócił się do TSUE z pytaniem, czy sędziowie krajowi w takiej sytuacji są uprawnieni do ochrony unijnej przed spodziewanymi represjami.

W drugiej ze spraw, prowadzonej przez sędziego Igora Tuleyę, toczy się postępowanie karne, w którym trzy osoby zostały oskarżone o udział w zorganizowanej grupie przestępczej. Z uwagi na okoliczności sprawy, w przypadku uznania winy oskarżonych, sąd musiałby rozważyć nadzwyczajne złagodzenie kary, bowiem oskarżeni przyznali się do postawionych zarzutów, współpracowali z organami ścigania oraz wystąpili o status "małego świadka koronnego”. Sąd obawiał się, że – w obliczu politycznej retoryki szermującej surowością represji karnej – złagodzenie kar sprawcom może narazić sędziów orzekających na postępowanie dyscyplinarne. Sąd zwrócił się zatem do TSUE z pytaniem o dostępność unijnej ochrony przed nadużyciem reżimu odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Istotą obu spraw jest pytanie o istnienie unijnej gwarancji niezawisłości sędziowskiej w pełnym zakresie aktywności orzeczniczej sędziów krajowych, czyli także w zakresie spraw, które same nie są objęte prawem Unii. Sądy, kierując pytania prejudycjalne do Trybunału, wskazywały, że są sądami europejskimi, ponieważ do ich jurysdykcji należą również sprawy objęte prawem Unii. Rzecznik Praw Obywatelskich przystępując do postępowania przed Trybunałem poparł stanowisko polskich sądów.

18 czerwca 2019 r. w Trybunale odbyła rozprawa z udziałem przedstawicieli RPO. 24 września 2019 r. rzecznik generalny E. Tanchev przedstawił zaś opinię poprzedzającą wydanie wyroku. W opinii rzecznik generalny zaproponował uznanie pytań sądów odsyłających za nazbyt ogólne i hipotetyczne, a przedstawione przez sądy uzasadnienia za niezawierające wystarczających wyjaśnień potrzeby uzyskania odpowiedzi od Trybunału. Rzecznik Tanchev opowiedział się w konsekwencji za uznaniem odesłań prejudycjalnych za niedopuszczalne.

Sprawa nadal jest w toku, nie zapadł wyrok, nie wskazano także terminu jego ogłoszenia mimo, że od przedstawienia opinii rzecznika generalnego minęło niemal pół roku. RPO zwrócił się do Trybunału, przedstawiając nowe okoliczności w związku z rozwojem sytuacji w Polsce, a w szczególności:

• uchwalenie i wejście w życie ustawy z 20 grudnia 2019 r. – określanej mianem ustawy „kagańcowej” lub „represyjnej” – radykalnie zaostrzającej odpowiedzialność dyscyplinarną sędziów oraz zabraniającej im weryfikowania niezależności sądu i niezawisłości sędziego,
• wzmożoną akcję wszczynania postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów, a także stosowanie środków o charakterze administracyjnym,
• grożenie podjęcia lub inicjowanie postępowań karnych wobec sędziów, w tym także wobec sędziego Tuleyi, w oparciu o wątpliwe zarzuty.

Rzecznik w kolejnych pismach szczegółowo przedstawił te okoliczności oraz argumentację prawną. Proponował dalsze, głębsze zbadanie kwestii faktycznych i zagadnień prawnych w sprawie toczącej się przed TSUE. Wskazał także, że uczestnicy postępowania przed TSUE nie mieli możliwości ustosunkowania się do pełnej argumentacji rzecznika generalnego. Zdaniem RPO przesłanki te przemawiają za otwarciem na nowo ustnego etapu postępowania przed Trybunałem i za przeprowadzaniem kolejnej rozprawy. Decyzję w tej sprawie podejmie sam Trybunał .

W piśmie Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymał stanowisko, że sędziowie są uprawnieni do występowania z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi ich statusu jako sędziów, w szczególności dotyczącymi niezawisłości sędziowskiej, niezależnie od tego, czy sprawa krajowa, w ramach której otwierają dialog sądowy z TSUE, jest  "sprawą unijną”, czy wyłącznie "sprawą krajową”. Niezawisłość sędziowska jest bowiem niepodzielna, nie może przysługiwać sędziemu jedynie w odniesieniu do części spraw, które rozpatruje; nie może być fragmentaryczna. Tak zdaniem RPO należy odczytywać wyrok TSUE z lutego 2018 r. w sprawie sędziów portugalskich (C-64/16 ASJP).

Odnosząc się do działań podjętych przez rzecznika dyscyplinarnego wobec sędziów, którzy zwrócili się w niniejszej sprawie z pytaniami do Trybunału, RPO wskazał, że działania te wchodzą w zakres postępowania dyscyplinarnego, ponieważ czynności wyjaśniające podejmowane przez rzecznika, w tym zwracanie się do sędziów o złożenie wyjaśnień lub wyzwanie ich w charakterze świadka, stanowią część postępowania dyscyplinarnego sensu largo. RPO podkreślił jednocześnie, że działania wobec nich zostały podjęte w związku z wystosowaniem pytań prejudycjalnych, tj. spotkały ich negatywne konsekwencje wykorzystania przysługującego sądom na mocy prawa Unii uprawnienia do nawiązania dialogu sądowego z TSUE. RPO wskazał, że problem postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów ma w Polsce charakter systemowy, nie zaś incydentalny, a sędziowie, którzy wnieśli pytania prejudycjalne, mogą obawiać się naruszenia swojej niezawisłości realnie, a nie tylko hipotetycznie.

W ocenie RPO każdy sędzia w Polsce może obawiać się surowych następstw działań podejmowanych w poczuciu wewnętrznej niezawisłości, w oparciu o prawo Unii i orzecznictwo TSUE, lecz niezgodnych z wolą władzy politycznej. Użycie postępowań dyscyplinarnych w celu przymuszania sędziów do postępowania oczekiwanego przez organy polityczne uległo nasileniu po wydaniu przez Trybunał Sprawiedliwości wyroku z 19 listopada 2019 r. w sprawie A.K. i inni (C-585/18, C-624/18 i C-625/18).

W piśmie RPO przytoczył szereg przykładów działań represyjnych wobec sędziów w związku z działaniami podejmowanymi przez nich w sferze orzekania.

Wobec sędziego Igora Tuleyi Prokuratura Krajowa – w pierwszym dniu obowiązywania "ustawy represyjnej” – wystąpiła do Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego o uchylenie immunitetu sędziowskiego i zgodę na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej. Sprawa dotyczy uwzględnienia zażalenia na umorzenie przez prokuraturę śledztwa w sprawie wydarzeń sejmowych w grudniu 2016, gdy przeniesiono obrady do Sali Kolumnowej Sejmu, utrudniając posłom opozycji parlamentarnej wzięcie w nich udziału. Uzasadniając nakazanie prokuraturze podjęcia śledztwa, sędzia przytoczył fragmenty zeznań posłów rządzącej partii, stawiające jej poczynania w niekorzystnym świetle. Postępowanie karne grozi zatem sędziemu za treść wydanego orzeczenia i ustne motywy jego uzasadnienia, a kontekst polityczny sprawy podjętej przez prokuraturę jest oczywisty.

Przeciwko sędziemu Pawłowi Juszczyszynowi wszczęto postępowanie dyscyplinarne, cofnięto delegację do sądu wyższego szczebla, a także odsunięto od wykonywania czynności służbowych, ponieważ zażądał od Kancelarii Sejmu udostępnienia list poparcia kandydatów do KRS. Następnie sędzia został zawieszony uchwałą Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, mimo że sam Sąd Najwyższy uznał, że Izba ta nie jest "sądem” i nakazał jej powstrzymanie się od działań orzeczniczych.

Sędzia Alina Czubieniak została uznana przez Izbę Dyscyplinarną SN za winną przewinienia dyscyplinarnego i ukarana upomnieniem za uchylenie aresztu wbrew woli prokuratury.

Trzem sędziom Sądu Okręgowego w Krakowie postawiono zarzuty dyscyplinarne, ponieważ postanowili ocenić prawidłowość powołania asesora. Rzecznik dyscyplinarny zawnioskował także o ich zawieszenie i obniżenie wynagrodzenia. Podobnie dwóm sędziom Sądu Apelacyjnego w Katowicach postawiono zarzuty za zwrócenie się do Sądu Najwyższego z pytaniem prawnym dotyczącym prawidłowości uformowania składu orzekającego. W podobnej sprawie postępowanie dyscyplinarne wszczęto także przeciwko ośmiu sędziom Sądu Okręgowego w Olsztynie.

Sędzi Annie Bator-Ciesielskiej postawiono zarzuty w następstwie sformułowania pytań prejudycjalnych do TSUE oraz odmowy orzekania w składzie z udziałem jednego z rzeczników dyscyplinarnych, a jednocześnie członka grupy hejterskiej @KastaWatch.

Sędziemu Krystianowi Markiewiczowi, prezesowi „Iustitii”, rzecznik dyscyplinarny postawił kilkadziesiąt zarzutów w związku z wypowiedziami kwestionującymi legalność działania i niezależność obecnej KRS oraz Izby Dyscyplinarnej SN.

Postępowanie dyscyplinarne grozi każdemu sędziemu w Polsce, który wyrazi krytyczną opinię – do czego jest uprawniony – o zmianach wprowadzanych w systemie wymiaru sprawiedliwości. Sędzi Sądu Rejonowego w Gorzowie Olimpii Barańskiej-Małuszek rzecznik dyscyplinarny postawił zarzuty w związku z krytycznymi wpisami sędzi o podporządkowywaniu sobie sądownictwa przez partię rządzącą, które zamieściła w mediach społecznościowych.

Represje mogą spotkać samych rzeczników dyscyplinarnych – przeciwko sędzi Marioli Głowackiej wszczęto postępowanie dyscyplinarne, ponieważ jako rzecznik dyscyplinarny odmówiła wszczęcia postępowania wobec innego sędziego, oceniając, że nie ma ku temu podstaw.

Zdaniem RPO system odpowiedzialności dyscyplinarnej jest obecnie stosowany z zamiarem łamania niezawisłości sędziowskiej, zaś wszczynanie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów występujących z pytaniami prawnymi do TSUE lub kierujących się jego orzeczeniami stało się zwykłą praktyką rzeczników dyscyplinarnych, jest rutynowo używane jako instrument zastraszania sędziów. W konsekwencji RPO stwierdził, że organy państwa wywierają zaplanowany, systematyczny, nieuprawniony nacisk na sędziów i w skali kraju chcą wzmocnić efekt mrożący nastawiony na udaremnienie wykonania wydanego przez TSUE orzeczenia prejudycjalnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich przekazał także Trybunałowi opinię o uchwalonej 20 grudnia 2019 r. ustawie wprowadzającej mechanizm faktycznie uniemożliwiający wykonywanie niektórych orzeczeń TSUE, zwłaszcza tych dotyczących gwarancji niezawisłości sędziowskiej. RPO wskazał, że polski ustawodawca wyłącza spod kontroli sądowej legalność powołania i działania organów sądowych, a także legalności powołania do pełnienia urzędu sędziego, mimo że dopuszczalność takiej oceny wynika tak z polskiej Konstytucji, jak z wiążących Polskę standardów europejskich. RPO podkreślił, że ustawa zaostrzyła reżim odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, rozbudowując definicję deliktu dyscyplinarnego i wprowadzając w niej jeszcze wyższy niż poprzednio stopień arbitralności. Deliktem dyscyplinarnym jest przeprowadzanie przez sąd oceny, o której wprost mówi Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 19 listopada 2019 r.

W konkluzji pisma Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności spraw, w których sądy polskie zwróciły się z pytaniami do Trybunału Sprawiedliwości, a także uwzględniając dalszy rozwój sytuacji w Polsce – pytania prejudycjalne należy uznać za dopuszczalne. Istnieje bowiem konieczność zapewnienia skutecznej ochrony prawnej przez sąd krajowy działający w warunkach gwarantujących mu bezstronność i niezawisłość.

VII.564.55.2018