Ustawa o budowie muru na granicy częściowo niekonstytucyjna. Uwagi RPO dla Senatu 

Data:
  • Do tej inwestycji nie będą stosowane ustawy chroniące takie wartości konstytucyjne, jak prawo do bezpiecznych warunków pracy, do ochrony życia i zdrowia, ochrona środowiska i prawo do informacji o nim 
  • Można je ograniczyć w ramach stanu nadzwyczajnego, ale ustawa wykracza poza horyzont czasowy obecnego stanu wyjątkowego 
  • Niezgodny z Konstytucją jest też przepis pozwalający, aby wojewoda mógł zakazać przebywania na obszarze do 200 m od granicy
  • Jedynym kryterium zakazu mają być ogólne "potrzeby związane z inwestycją”, które nie muszą nawet mieć znaczenia z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa

Te rozwiązania przyjętej 14 października 2021 r. przez Sejm ustawy o budowie zabezpieczenia granicy państwowej budzą wątpliwości pod kątem konstytucyjnych standardów ochrony praw jednostki. Dlatego RPO Marcin Wiącek przekazał marszałkowi Senatu Tomaszowi Grodzkiemu swoje uwagi do ustawy (druk senacki nr 538)  z prośbą o ich uwzględnienie w toku prac senackich.

Cel ustawy, którym jest zapewnienie ochrony granicy państwowej, co do zasady nie budzi wątpliwości, natomiast wątpliwości budzą środki jego realizacji. 

Ocena art.  6 ustawy

Chodzi przede wszystkim o art. 6 ust. 1 ustawy. Wynika z niego, że do tej inwestycji  nie stosuje się przepisów prawa budowlanego, prawa wodnego, prawa ochrony środowiska, o udostępnianiu informacji o środowisku, prawa geodezyjnego i kartograficznego, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,  ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz środowiskowych, o transporcie kolejowym, o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. 

Ponadto nie są wymagane: 

•    pozwolenie na budowę ani zgłoszenie;
•    decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 
•    sporządzenie projektu budowlanego; 
•    uzyskanie innych decyzji, zezwoleń, opinii i uzgodnień lub dokonanie zgłoszeń. 

Do postępowania w sprawie tych inwestycji stosuje się ustawę z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Właściwy wojewoda na wniosek Komendanta Głównego Straży Granicznej wydaje decyzję o realizacji inwestycji. Może ona zawierać tylko elementy, o których mowa w art. 11f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zakresie koniecznym do jej realizacji oraz może dotyczyć określonej części inwestycji.

Decyzja powinna zawierać m.in. określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury. Jednak w świetle art. 6 ust. 1 ustawy żadne odrębne przepisy prawa nie mają zastosowania, skoro do inwestycji nie stosuje się przepisów odrębnych. 

W zakresie gospodarki wodami nie znajduje zastosowania zasada zrównoważonego rozwoju oraz ochrona wód. Nie stosuje się też zasad ochrony środowiska oraz warunków korzystania z jego zasobów, odpowiedzialności i sankcji za degradację środowiska. Nie udostępnia się informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocen oddziaływania na środowisko.

Wznoszone obiekty nie muszą zapewniać nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania. Nie jest konieczne zapewnienie warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy. Nie sporządza się planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia podczas robót. Zrealizowane obiekty nie muszą być utrzymywane i zarządzane zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywane w należytym stanie technicznym.

W istocie zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy wyłączenie stosowania wszelkich przepisów odrębnych oznacza niestosowanie takich gwarancji konstytucyjnych, jak:

•    prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (art. 66 ust. 1 Konstytucji,
•    pozostające z tym w ścisłym związku prawo do ochrony życia i zdrowia (art. 38 i art. 68 ust. 1 Konstytucji),
•    obowiązek władz publicznych ochrony środowiska (art. 74 ust. 2 Konstytucji), 
•    prawo do informacji o stanie środowiska i jego ochronie (art. 74 ust. 3 Konstytucji).

Konsekwencją art. 6 ust. 1 ustawy jest też zanegowanie zadania władz publicznych, którym jest wspieranie obywateli na rzecz ochrony i poprawy środowiska (art. 74 ust. 4 Konstytucji). 

Konkretne rozwiązania projektowe i techniczne mogą mieć także istotne znaczenie z punktu widzenia zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego i prawa europejskiego w zakresie udzielania ochrony międzynarodowej. Zgodnie z rekomendacjami Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej, stosowanie do art. 4 kodeksu granicznego Schengen, budowa ogrodzeń przez państwa członkowskie na granicach zewnętrznych Unii powinna mieć miejsce w wyjątkowych okolicznościach oraz w sposób, który nie zagraża bezpieczeństwu jednostki (m.in. bez użycia rozwiązań technicznych, które mogą prowadzić do okaleczenia bądź śmierci), co mogłoby stanowić naruszenie praw, o których mowa w art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE. Na gruncie prawa polskiego jest to art. 38 Konstytucji.

Całkowity brak uregulowania tych kwestii w ustawie jest nie do pogodzenia z Konstytucją i prawem europejskim. Całkowite wyłączenie stosowania ustaw chroniących wskazane wartości konstytucyjne powoduje, że art. 6 ust. 1 narusza ich istotę. Na terenach objętych inwestycją nie stosuje się bowiem przepisów służących ochronie środowiska, ochronie życia i zdrowia ludzkiego w związku z robotami budowlanymi oraz ochronie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w trakcie realizacji inwestycji. 

Prawodawca może wkroczyć w istotę konstytucyjnych praw. Aby jednak mógł to uczynić, musi to zrobić przy użyciu środków akceptowanych przez Konstytucję. Zakaz naruszania istoty konstytucyjnych praw nie ma co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych. Natomiast gdy nie obowiązuje wymieniony w Konstytucji stan nadzwyczajny, żaden organ państwowy (w tym parlament) nie ma zdolności wkraczania  w materię stanowiącą istotę konstytucyjnych praw. 

Tymczasem ustawa wykracza poza horyzont czasowy wynikający z uchwały Sejmu z 30 września 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na przedłużenie stanu wyjątkowego. Wprowadza rozwiązania trwałe, obowiązujące niezależnie od stanu nadzwyczajnego

Dlatego art. 6 ust. 1 budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia zgodności z art. 38, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 74 ust. 2-4 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 in fine Konstytucji. W zakresie inwestycji wyklucza w ogóle możliwość realizacji praw opisanych w tych przepisach. 

Ocena art. 8 ustawy

Z punktu widzenia standardów ochrony praw człowieka wątpliwości budzi też art. 8 ust. 1 ustawy. Wojewoda może bowiem wprowadzić zakaz przebywania na określonym obszarze nie szerszym niż 200 m od linii granicy. Zakaz ten nie  dotyczy właścicieli nieruchomości - jeżeli korzystają z nich „zgodnie z przeznaczeniem”. W szczególnie uzasadnionych przypadkach komendant oddziału SG może zezwolić na przebywanie na czas określony na tym obszarze.

Tym samym wojewoda może wyłączyć na tym obszarze powszechne korzystanie z wolności poruszania się po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji). A nie doprecyzowano, na czym ma polegać możliwość korzystania z nieruchomości „zgodnie z jej przeznaczeniem”.

Korzystanie z konstytucyjnej wolności poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu zostaje zatem wyłączone z uwagi na potrzebę realizacji czynności objętych Prawem budowlanym. Do kierownika budowy należy bowiem podejmowanie działań uniemożliwiających wstęp osób nieupoważnionych.

W związku z tym musi powstać uzasadniona wątpliwość, czy takie  przesłanki wyłączenia korzystania z konstytucyjnych wolności - nawet na znikomej części terytorium RP - spełniają konstytucyjne warunki ograniczeń praw i wolności, wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 

Art. 8 ust. 1 ustawy nie nawiązuje do tych przesłanek. Jest zatem  niezgodny z art. 52 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jedynym kryterium wyłączenia z korzystania konstytucyjnych wolności są „potrzeby związane z inwestycją”. Nie muszą to więc być nawet potrzeby ważne z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa – chodzi zatem o każdą, nawet najdrobniejszą potrzebę. 

Odrębny zarzut należy postawić art. 8 ust. 1 ustawy z uwagi na to, że pozwala, aby wojewoda wkroczył w istotę konstytucyjnych wolności wynikających z art. 52 ust. 1 Konstytucji. Ustawa nie limituje zaś okresu trwania takiego zakazu, co oznacza, że może  być on bezterminowy. 

W ten sposób wojewoda uzyskuje uprawnienie do wyłączenia wydzielonej części terytorium RP z obszaru, na którym są realizowane wolności określone w art. 52 ust. 1 Konstytucji. Jest to w kolizji z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

A zakaz wydany wojewodę przełoży się również na niemożność realizowania na tym obszarze innych konstytucyjnych wolności, jak: 

•    wolność pozyskiwania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji),
•    wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich (art. 57 Konstytucji).

Wolności te zostaną unicestwione przez bliżej niesprecyzowane „potrzeby związane z inwestycją”.

Zakaz taki może negatywnie wpłynąć także na realizację wolności gospodarczej chronionej na podstawie art. 20 Konstytucji.

IV.7000.366.2021

Autor informacji: Łukasz Starzewski
Data publikacji: 2021-10-21 10:15:34
Osoba udostępniająca: Łukasz Starzewski
Data: 2021-10-21 12:31:51
Operator: Łukasz Starzewski