Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zmiany w ustawie o cudzoziemcach mogą pociągać za sobą pośrednio lub bezpośrednio szczególnie negatywne skutki dla ochrony ich praw - ocenia Rzecznik Praw Obywatelskich
• Według rządowego projektu nowelizacji m.in. to nie Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, ale Komendant Główny Straży Granicznej ma być organem odwoławczym od decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu czy zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub pobyt tolerowany
• Z 14 do 7 dni skrócony ma  być też termin na wniesienie odwołania od niektórych decyzji wobec cudzoziemców

Marcin Wiącek przesłał marszałek Sejmu Elżbiecie Witek opinię do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. Przedstawił uwagi do proponowanych zmian, które mogą pociągać za sobą pośrednio lub bezpośrednio szczególnie negatywne skutki dla ochrony praw cudzoziemców znajdujących się pod jurysdykcją RP. 10 stycznia 2023 r. projektem zajęła się sejmowa Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych.

Nowelizacja ma zapewnić stosowanie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1860 z  28 listopada 2018 r. w sprawie użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen do celów powrotu nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1861 z 28 listopada 2018 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) w dziedzinie odpraw granicznych, zmiany konwencji wykonawczej do układu z Schengen oraz zmiany i uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1987/2006 - w obszarze wjazdu i pobytu obywateli krajów trzecich do   Polski i innych państw obszaru Schengen. 

Przeniesienie kompetencji Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców na Komendanta Głównego Straży Granicznej jako organu wyższego stopnia w niektórych sprawach

Propozycja budzi wątpliwości. Zmiana obejmuje postępowania w sprawach: zobowiązania cudzoziemca do powrotu, udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, udzielenia zgody na pobyt tolerowany, cofnięcia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, cofnięcia zgody na pobyt tolerowany, wydania lub wymiany karty pobytu cudzoziemcowi, któremu udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych oraz wydania lub wymiany dokumentu „zgoda na pobyt tolerowany". 

Celem zmiany ma być „maksymalizowanie efektów działalności organów administracji publicznej". Ma to odciążyć UdsC  i wpłynąć na zmniejszenie przewlekłości jego postępowań. Przeciwdziałać temu można jednak przez zmiany organizacyjne czy strukturalne i ułatwienia proceduralne dla stron. Przeniesienie kompetencji nie rozwiąże problemu przewlekłości. Niesie też ryzyko ograniczenia niezależności organów rozpatrujących tę samą sprawę w dwóch instancjach. Wynika to z podległości służbowej wszystkich funkcjonariuszy SG  jej komendantowi. 

Celem SG jest ochrona granicy państwowej, kontrola ruchu granicznego oraz zapobieganie i przeciwdziałanie nielegalnej migracji. Intencją RPO nie jest kwestionowanie kompetencji SG, które w obecnym stanie prawnym rozstrzygają w I instancji m.in. w sprawach o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu i udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Jednak ze względu na charakter ustawowo określonej roli SG, szczególnie pożądanym rozwiązaniem jest umożliwienie rozpatrzenia środków odwoławczych od takich decyzji przez organ zewnętrzny.

Skrócenie terminów (z 14 do 7 dni) na wniesienie odwołania od niektórych decyzji

Zasadność propozycji przeniesienia niektórych kompetencji UdsC budzi wątpliwości również ze względu projektowanego skrócenia z  14 do 7 dni terminu na odwołanie od niektórych decyzji do KG SG. Chodzi o decyzje wydawane m.in. w sprawach zobowiązania do powrotu, udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, czy wydania dokumentu „zgoda na pobyt tolerowany". 

Skrócenie terminu może znacząco ograniczyć prawo cudzoziemca do skutecznego środka odwoławczego.  Mimo że celem skrócenia terminu ma być przyspieszenie postępowań SG, to faktycznym skutkiem będzie ograniczenie tego prawa cudzoziemca. 14 dni nie wydaje się nadmiernie długim terminem.

Skrócenie terminu dobrowolnego powrotu cudzoziemca z co najmniej 15 do 8 dni

Obecnie w decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu określa się termin dobrowolnego powrotu, który wynosi od 15 do 30 dni. Skrócenie terminu jest niepokojące głównie ze względu na to, że 8 dni w wielu przypadkach nie wystarcza do organizacji dobrowolnego powrotu. Zasadne wydaje się co najmniej utrzymanie obecnych rozwiązań.

Przedłużony zakaz wjazdu w przypadku osób uznanych za zagrożenie oraz wpis ich danych do wykazu osób niepożądanych

Dziś w polskim prawie nie ma możliwości orzeczenia zakazu wjazdu na czas dłuższy niż 5 lat – projekt wprowadza taką możliwość na maksymalnie 10 lat. Będzie można to orzec, gdy wymagają tego kwestie: obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes RP oraz gdy istnieje obawa, że wydalany cudzoziemiec może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską. 

Przesłanki te są również podstawą odstępowania od sporządzania uzasadnień decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Rodzi to ryzyko nieuzasadniania przez organy decyzji dalece ingerujących w prawa i wolności jednostki. Narusza to standardy orzecznictwa TS UE, zgodnie z którymi cudzoziemiec, wobec którego wydano decyzję na podstawie materiałów niejawnych, ma możliwość zapoznania się z jej powodami - czy to poprzez lekturę decyzji, czy poprzez poinformowanie go o powodach na jego żądanie. Nieuzasadnione jest także wydłużenie z 5 do 10 lat okresu, na który dane cudzoziemca uznanego za zagrożenie są wpisywane do wykazu osób, których pobyt jest niepożądany.).

Brak wstrzymania wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu na skutek złożenia skargi do sądu administracyjnego

Projekt umożliwia zawieszenie wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w przypadku, gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. 
Brak możliwości zawieszenia decyzji o zobowiązaniu do powrotu w takim przypadku godziłby w prawo strony do wniesienia skutecznego środka odwoławczego.

Wydawanie decyzji o odmowie wjazdu i pobytu cudzoziemca

Zastrzeżenia budzi też wprowadzenie nowego  instrumentu w postaci wydawania przez Szefa UdsC decyzji o odmowie wjazdu i pobytu cudzoziemca. Największe wątpliwości budzi uznanie tej decyzji za ostateczną, czyli takiej od której nie przysługuje odwołanie do II  instancji.

Zobowiązanie Szefa UdsC do uwzględniania sytuacji osobistej cudzoziemca oraz skutków dla niego tej decyzji nie jest argumentem przemawiającym za odebraniem prawa stronie do wniesienia odwołania i niestosowania w procedurze wydawania decyzji przepisów Kpa. Powoduje to, że organ będzie zwolniony z obowiązku przestrzegania kluczowych dla interesu strony zasad ogólnych postępowania, których naruszenie może doprowadzić do tego, że działania lub zaniechania organu zostaną uznane za niezgodne z prawem przez organ sprawujący nadzór lub przez sąd administracyjny.

Wprowadzenie takiej regulacji jest też sprzeczne z art. 24 ust. 4 rozporządzenia 2018/1861. Jasno stwierdza on, że osoby, w odniesieniu do których wydano decyzję o odmowie wjazdu i pobytu, mają prawo wnieść odwołanie. Takie postępowanie odwoławcze prowadzone jest zgodnie z prawem Unii i prawem krajowym, które musi przewidywać prawo do skutecznego środka ochrony przed sądem.

Nakaz przebywania w pomieszczeniach przeznaczonych dla cudzoziemców, którym odmówiono wjazdu na terytorium RP

Zgodnie z projektem z wydaniem decyzji o odmowie wjazdu i pobytu może łączyć się decyzja komendanta placówki SG o nakazie przebywania cudzoziemca w pomieszczeniach dla cudzoziemców, którym odmówiono wjazdu na terytorium RP. Największą obawę budzi możliwość umieszczenia osoby, której odmówiono wjazdu w określonym w pomieszczeniu nawet do 7 dni, co jest pozbawieniem wolności w myśl EKPC. Decyzję ma podejmować komendant placówki SG,  nie sąd, który co do zasady powinien orzekać w kwestii pozbawiania wolności. Nie jest również wyjaśnione, jakimi kryteriami ma się kierować komendant co może powodować arbitralność.

RPO prosi o uwzględnienie tych uwag w toku prac legislacyjnych.

XI.540.55.2021