Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wnuk opiekujący się osobą z niepełnosprawnością złożył skargę konstytucyjną na brak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy zdrowe dzieci takiej osoby nie sprawują opieki
• Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w tym postępowaniu Trybunału Konstytucyjnego i wniósł o uznanie niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych
• Wcześniej RPO wspierał skarżącego w jego staraniach o to świadczenie przed sądem administracyjnym
• AKTUALIZACJA:  W obszernym piśmie procesowym RPO przedstawia szczegółową argumentację na rzecz swego stanowiska w sprawie

Skargę złożył obywatel po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w 2021 r. oddalił jego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 

Tym samym nie przyznano mu świadczenia, choć sprawuje faktyczną opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (w związku z czym zrezygnował z zatrudnienia).

Do postępowania w NSA po stronie tego skarżącego przystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich. W piśmie procesowym wskazywał, że „prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.o.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżący opiekujący się niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego”. W stanie faktycznym sprawy zaktualizował się bowiem wynikający z art. 132 K.r.o. jego obowiązek alimentacyjny, jako obowiązek osoby zobowiązanej w dalszej kolejności. 

Teraz Rzecznikowi doręczono  zawiadomienia o wszczęciu postępowania TK w sprawie skargi konstytucyjnej (sygn. akt SK 33/23).

RPO Marcin Wiącek zgłosił udział w tym postępowaniu i wniósł o stwierdzenie, że:

• art. 17 ust. 1a pkt 2  ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) w zakresie, w jakim za jedyną przesłankę uprawniającą do świadczenia pielęgnacyjnego osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 uznaje legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest niezgodny z art. 69 i art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji.

"Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej" - głosi art. 69 Konstytucji. Zgodnie zaś z jej art. 71 ust. 1 zdanie drugie, "rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych".

Szczegółowe uzasadnienie stanowiska RPO zostanie przedstawione do 23 czerwca 2023 r.    

Najważniejsze argumenty prawne RPO

Przepisy stwarzają możliwość otrzymania wsparcia tylko takiemu podmiotowi, który aby opiekować się niepełnosprawnym zrezygnował z pracy lub nie podejmował zatrudnienia, ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub są małoletnie lub legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wnukowi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogłoby, przy spełnieniu innych warunków ustawowych, przysługiwać wyłącznie wtedy, gdyby dzieci babci (osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą wsparcia) legitymowały się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższe stanowisko znajduje aktualnie potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1569/21, LEX nr 3562901; z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1342/21, LEX nr 3560017; z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1056/22, LEX nr 3513981). Wykładnia przepisów dotyczących dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą z niepełnosprawnością wywoływała istotne rozbieżności, a NSA w wydawanych orzeczeniach prezentował zasadniczo dwa odmienne stanowiska.

Według pierwszego stanowiska przyjmował, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki. W drugim stanowisku NSA uznawał, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Rozbieżność tę ocenił powiększony skład NSA, który w uchwale z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, wyjaśnił, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zasadniczo należy podzielić wskazywaną przez autora skargi konstytucyjnej ocenę, że przepisy u.ś.r. dotyczące dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego wnuka osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który sprawuje nad tą osobą pełną opiekę i w związku z tym zrezygnował z zatrudnienia, naruszają normy konstytucyjne.

W ocenie RPO wymaga sprecyzowania, że będący przedmiotem skargi konstytucyjnej zarzut dotyczy naruszenia art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji przez art. 17 ust. 1 a pkt 2 u.ś.r. w zakresie w jakim za jedyną przesłankę uprawniającą osobę niespokrewnioną w pierwszym stopniu z niepełnosprawnym do świadczenia pielęgnacyjnego uznaje posiadanie przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą wsparcia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W myśl art. 69 Konstytucji władze publiczne udzielają osobom z niepełnosprawnością, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Wynika z niego obowiązek podejmowania przez władze publiczne działań mających na celu udzielanie osobom z niepełnosprawnością pomocy w wymienionych obszarach. Jednocześnie na ustawodawcy ciąży obowiązek stworzenia odpowiednich podstaw prawnych dla tego typu działań, którego beneficjantami są osoby z niepełnosprawnością. Udzielana przez państwo pomoc powinna umożliwić osobom z niepełnosprawnością prowadzenie życia w społeczeństwie, a więc ochraniać przed sytuacjami społecznego wykluczenia. Z tego względu rozumienie art. 69 Konstytucji trzeba rozpatrywać na tle szerszego kontekstu konstytucyjnego, wymagającego uwzględnienia nakazu poszanowania godności człowieka (art. 30), jak i zakazu dyskryminacji (art. 32), a także klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2).

Rolą państwa jest wprowadzanie takich ułatwień i udzielanie takiego wsparcia, aby sam fakt bycia osobą z niepełnosprawnością nie oznaczał całkowitego wykluczenia społecznego.

Pomimo że konstrukcja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje na pomoc finansową kierowaną do opiekuna osoby z niepełnosprawnością, to świadczenie stanowi istotną pomoc finansową zarówno dla opiekuna jak i osoby z niepełnosprawnością korzystającej z wsparcia bliskiej osoby. Z tego względu, zdaniem RPO, możliwa jest ocena zgodności regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z art. 69 Konstytucji, stanowiącym o pomocy adresowanej do osób z niepełnosprawnością.

Zawarte w art. 17 ust. 1 a pkt 2 u.ś.r. formalne kryterium dysponowania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby z pierwszego kręgu pokrewieństwa, jako wyłączna przesłanka warunkująca, poprzez przesunięcie uprawnienia, możliwość uzyskania świadczenia przez osoby spokrewnione w dalszej kolejności, może powodować, że z uwagi na niespełnienie tego kryterium przez potencjalnego opiekuna, osoba z niepełnosprawnością pozostanie poza wsparciem zarówno w wymiarze osobistym jak i finansowym.

Brak jest na gruncie obowiązującego prawa mechanizmów wymuszających na osobach spokrewnionych w bliższej kolejności podjęcia opieki nad bliskim z niepełnosprawnością oraz poddania się procedurze orzekania o stopniu niepełnoprawności. Kształt kwestionowanej normy prawnej powoduje, że inne przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia przez osoby z kręgu dalszych krewnych, jak przede wszystkim brak obiektywnej zdolności czy możliwości świadczenia opieki przez osoby spokrewnione w pierwszej kolejności, a nawet fatyczne prawidłowe świadczenie tejże opieki przez osoby spokrewnione w dalszej kolejności pozostają bez znaczenia dla ustalenia prawa do świadczenia w trybie administracyjnym.

Świadczenie pielęgnacyjne, obok specjalnego zasiłku dla opiekuna i zasiłku dla opiekuna, ma podstawowe znaczenie w systemie sprawowania opieki nad osobami z orzeczeniem o niepełnosprawności wraz ze wskazaniami albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wobec ograniczonej dostępności usług społecznych. Tylko osoba samotna w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, tj. niemająca małżonka, wstępnych ani zstępnych, ma roszczenie o usługi opiekuńcze. Osoby wymagające intensywnego wsparcia, mające niezamieszkującą z nimi rodzinę, mogą jedynie ubiegać się o usługi, niemniej jednak organ „może" je przyznać lub nie, działając w granicach uznania administracyjnego. Z kolei osoby wymagające intensywnego wsparcia mieszkające z małżonkiem, wstępnym lub zstępnym nie mogą w ogóle ubiegać się o usługi opiekuńcze, bez względu na sytuację zdrowotną, zawodową czy rodzinną tych osób.

Art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. w zakresie, w jakim za jedyną przesłankę uprawniającą do świadczenia pielęgnacyjnego osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 uznaje legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą wsparcia jest niezgodny z art. 69 Konstytucji.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W odniesieniu do zobowiązania państwa do uwzględnienia w swojej polityce społecznej i gospodarczej dobra rodziny przepis ten ze względu na swój charakter programowy nie może być podstawą roszczeń obywateli, a więc także skargi konstytucyjnej.

Dlatego w opinii Rzecznika należało doprecyzować wzorzec ze skargi konstytucyjnej, odnosząc go do naruszenia prawa rodziny do pomocy państwa, o którym stanowi art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Przepis ten reguluje zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, wymieniając w szczególności rodziny wielodzietne i rodziny niepełne, które potencjalnie najbardziej są narażone na sytuacje kryzysowe.

Należy zatem uznać, że art. 17 ust. 1 a pkt 2 ustawy - w zakresie, w jakim za jedyną przesłankę uprawniającą do świadczenia pielęgnacyjnego osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 uznaje legitymowanie się orzeczeniem z znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobę wymagającą wsparcia - jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.

III.7064.224.2023