Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Kobieta ma płacić 130 tys. zł za wywóz ze swej działki niebezpiecznych odpadów, o których nie wiedziała, że są tam składowane
• Zgodnie z prawem zakłada się, że właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów, wobec czego ma obowiązek ich usunięcia  
• Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył decyzję burmistrza o nakazie usunięcia tych odpadów jako wydaną z naruszeniem przepisów
• Kobieta nie była posiadaczem opadów, a akt oskarżenia za ich składowanie skierowano przeciw innej osobie
• AKTUALIZACJA: 6 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję (sygn. akt II SA/Bd 504/23)
• W wyroku podkreślił, że mimo wiedzy o toczącym się postępowaniu karnym, organ nie przeprowadził dowodu z akt tego postępowania, a tym samym nie dokonał wszystkich, niezbędnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy ustaleń
• Nieuwzględnienie przez organ powyższych okoliczności stanowi o rażącym naruszeniu przez organ zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli
• Organ naruszył też również zasadę zaufania do organów władzy publicznej i obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także zasadę informowania stron

RPO Marcin Wiącek wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę w sprawie obywatelki, która ma płacić 130 tys. zł za wywóz ze swej działki niebezpiecznych odpadów, o których nie wiedziała, że są tam składowane. Chodzi o to, aby właścicielka – schorowana kobieta w złej sytuacji finansowej - nie musiała ponosić kosztów zastępczego wykonania decyzji burmistrza.

Historia sprawy

Inspekcja ochrony środowiska na jednej z nieruchomości ujawniła odpady niewiadomego pochodzenia, a zagrażające ludziom i środowisku. Były to beczki o różnej pojemności (chemikalia), samochodów, elementy ich tapicerki, lodówka. Znajdowały się na nieutwardzonym gruncie, część pojemników była uszkodzona, widoczne były odcieki do gruntu.

Burmistrz miasta nakazał obywatelce - „jako posiadaczowi odpadów porzuconych i zgromadzonych na działce” - ich usunięcie. Jako osoba źle sytuowana i schorowana nie ma ona na to środków. Podkreślała, że odpady były składowane bez jej zgody i wiedzy przez jej syna.

Dalsze pozostawanie odpadów w tym miejscu grozi zanieczyszczeniem sieci wodociągowej. Burmistrz wydał zatem decyzję o wykonaniu zastępczym usunięcia odpadów, czego koszt oszacowano na 129 900 zł netto.

Wniosek skargi RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do WSA decyzję burmistrza ws. nakazu usunięcia odpadów. Zarzucił jej, że została wydana z naruszeniem:

• art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach - poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że może on stanowić podstawę do nakazania właścicielowi nieruchomości usunięcia odpadów w sytuacji, w której organ posiada wiedzę o prawdopodobnym „rzeczywistym" posiadaczu odpadów („sprawcy" nielegalnego zdeponowania odpadów na nieruchomości), ale właściciel nieruchomości zaniechał udowodnienia jego odpowiedzialności;
• art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez zaniechanie ustaleń co do faktycznego posiadacza odpadów, których dotyczy postępowanie;
• art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez dowolna ocenę znanego organowi faktu skierowania aktu oskarżenia o przestępstwo z art. 183 § 1 Kodeksu karnego przeciwko innej osobie aniżeli właścicielka nieruchomości, na której nielegalnie zdeponowano odpady;
• art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie usunięcia odpadów osobie niebędącej ich posiadaczem.

Ponadto RPO wnosi o wstrzymanie przez WSA wykonania zaskarżonej decyzji do prawomocnego wyroku w sprawie.

Argumenty skargi RPO

Ustawa o odpadach definiuje posiadacza odpadów jako wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.  Zgodnie z tym domniemaniem posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi, na której się one znajdują. Obalenie tego domniemania należy do władającego powierzchnią ziemi.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów.  Obalenie domniemania przez władającego powierzchnią ziemi winno być oparte na wykazaniu, kto jest posiadaczem odpadów znajdujących się na jego terenie, a nie tylko na jego wskazaniu.

Zasadniczą wadą zaskarżonej decyzji jest wadliwa wykładnia przepisów.  Burmistrz błędnie przyjął, że funkcjonowanie domniemania prawnego stanowi w istocie przerzucenie na władającego powierzchnią ziemi ciężaru ustalenia rzeczywistego posiadacza odpadów.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że funkcją tego domniemania jest zapobieżenie sytuacji, w której brak jest podmiotu  mogącego odpowiadać za nielegalnie zdeponowane na nieruchomości odpady . Podkreśla się przy tym, że ciężar obalenia domniemania prawnego spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, który - jeżeli nie wskaże innego posiadacza odpadów - sam odpowiedzialny jest za ich usunięcie.

Według RPO nie oznacza to jednak, że postępowanie dowodowe  może się w każdych warunkach ograniczyć do ustalenia władającego powierzchnią ziemi. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2020 r., „wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia jednak organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów". Władający powierzchnią ziemi odpowiada bowiem za usunięcie nielegalnie na niej zdeponowanych odpadów jedynie wówczas, gdy nie uda się ustalić rzeczywistego posiadacza odpadów.

W realiach tej sprawy organ uzyskał dostęp do akt postępowania przygotowawczego ws. czynu z art. 183 § 1 Kodeksu karnego. W jego ramach przedstawiono zarzut składowania niebezpiecznych odpadów.

Organ zaniechał przeprowadzenia dowodów z dokumentów, które miał i  ograniczył  się do prostego wskazania, że w ramach postępowania przygotowawczego ustalono „sprawcę" nielegalnego zdeponowania odpadów. Uznał, że to uczestniczka  postępowania powinna „wykazać, a nie wskazać" inny odpowiedzialny za usunięcie odpadów podmiot.

W ocenie Rzecznika skoro organ dysponował środkami, które - w razie przeprowadzenia z nich dowodu w postępowaniu - z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zwalniałyby uczestniczkę z odpowiedzialności administracyjnej, to oczekując inicjatywy ze strony władającej powierzchnią ziemi w ich przeprowadzeniu ze względu na domniemanie prawne odpowiedzialności władającego, naruszył przez błędną wykładnię art. 26 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 19 in fine u.o.

Ten brak inicjatywy własnej organu musi - wobec posiadanych przez sam organ środków służących ustaleniu rzeczywistego posiadacza odpadów - zostać uznany za istotne naruszenie norm kodeksowych odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie zaś tych warunkach sprawy poprzez nakazanie usunięcia odpadów uczestniczce postępowania należy określić jako co najmniej przedwczesne – wskazuje RPO.

Motywy wyroku WSA z 6 lutego 2024 r. (sygn. akt II SA/Bd 504/23)

6 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Uznając skargę RPO za zasadną sąd zwrócił uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy spór sprowadza się do ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów na nieruchomości, której Uczestniczka jest właścicielką.

Zdaniem Sądu okoliczność ta w toku prowadzonego postępowania nie została ponad wszelką wątpliwość wykazana. Sąd stwierdza, że organ nie podjął żadnej czynności celem wyjaśnienia tego stanu rzeczy. Faktycznie Uczestniczka nie podejmowała żadnych czynności przed organem I instancji, powyższe jednak w szczególności mając na uwadze istnienie dowodów pochodzących z postępowania karnego, nie usprawiedliwia nieprzeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego.

WSA wyjaśnił, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to jednak, że domniemanie te może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Pogląd ten jest w orzecznictwie utrwalony (por. wyroki: WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1548/17, WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 3167/16). Powyższe zatem stanowi, że w ostateczności, w sytuacji braku możliwości ustalenia rzeczywistego sprawcy - wytwórcy odpadów, odpowiedzialność ta spada na władającego gruntem.

WSA zauważył, że, aby móc w oparciu o powyższe domniemanie wydać decyzję zobowiązującą do usunięcia odpadów, koniecznym jest w pierwszej kolejności podjęcie wszelkich czynności zmierzających do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zdeponowanie odpadów. Dopiero bezskuteczne poszukiwanie podmiotu odpowiedzialnego umożliwi zastosowanie powyższej regulacji prawnej. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku w sprawie II OSK 663/19, obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia jednak organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 26 ustawy o odpadach powinno być poprzedzone kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego (tak słusznie wyrok NSA w sprawie II OSK 687/17).

Sąd podkreślił, że organ dysponował od samego początku wiedzą o toczącym się postępowaniu karnym i pomimo tego nie podjął żadnych czynności celem przeprowadzenia dowodu z akt tegoż postępowania. Reasumując, stwierdzić zatem należy, iż organ nie dokonał wszystkich, niezbędnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy ustaleń.

W sytuacjach spornych, tj. takich jak w niniejszej sprawie, ostatecznie nieuwzględnienie przez organ powyższych okoliczności stanowi o rażącym naruszeniu przez organ zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny jak i słuszny interes obywateli. Podobnie naruszony został przepis art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ naruszył również zasadę zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W sprawie doszło również do naruszenia zasady informowania stron wyrażonej w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym „Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek”. W świetle treści cyt. przepisu organ winien pouczyć Uczestniczkę (a czego niewątpliwie nie uczynił) o ciążącym na niej obowiązku obalenia domniemana wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, tj. że to ona winna wykazać, iż odpadami faktycznie władał inny podmiot.

W związku z tym WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przed wydaniem decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów należało więc ustalić, czy w sprawie istnieje możliwość wykazania zarówno przez stronę, jak i organ prowadzący niniejsze postępowanie lub inne organy, innego niż Uczestniczka posiadacza odpadów (podmiotu/osoby, która umieściła odpady na przedmiotowej nieruchomości). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ dokonał takich ustaleń, w szczególności pomijając akta toczącego się postępowania karnego. Tym samym uznanie, że to Uczestniczka jest posiadaczem odpadów, było przedwczesne.

Z tych powodów WSA uchylił zaskarżoną decyzję.

V.7204.11.2023