Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zabezpieczenie roszczeń jako instytucja prawa cywilnego nie może być podstawą umieszczenia w ośrodku w Gostyninie osoby, wobec której trwa postępowanie o uznanie za stwarzającą zagrożenie
• Uznał tak Sąd Najwyższy po zbadaniu pytania prawnego w sprawie możliwości stosowania takiego zabezpieczenia do ustawy regulującej tę kwestię 
• Konstytucja pozwala pozbawiać człowieka wolności tylko na podstawie ustawy, a nie może być nią przepis o cywilnym zabezpieczeniu – podkreślał RPO w stanowisku dla SN

W tle sprawy były dwa przypadki pobytu osób w Krajowym Ośrodku Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym w Gostyninie bez podstawy prawnej – po tym, gdy Sąd Najwyższy uchylił orzeczenia sądów apelacyjnych, zwracając ich sprawy do  ponownego rozpatrzenia.

Na mocy ustawy z 22 listopada 2013 r. o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób dana osoba może zostać bezterminowo umieszczona w KOZZD w Gostyninie. Ustawa pozwala także na orzeczenie środka ograniczającego wolność – nadzór prewencyjny (bez umieszczania w Ośrodku). O tym, który środek wybrać, decyduje sąd cywilny.

Dotyczy to osób, które odbyły już karę, ale ze względu na zaburzenia psychiczne nadal stwarzają zagrożenie dla życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób. Do Gostynina pierwszy pacjent trafił na początku 2014 r. Dotychczas nikogo z niego nie zwolniono. Wciąż napływają nowi – wystarczy, że przez jakiś czas odbywali karę w systemie terapeutycznym. Ich liczba przekroczyła już maksymalną pojemność Ośrodka (60). Funkcjonuje on jako podmiot leczniczy podlegający Ministrowi Zdrowia, gdzie osoby te są poddawane terapii.

RPO Adam Bodnar od dawna zwraca uwagę ministrów zdrowia i sprawiedliwości na luki w przepisach. W ocenie Rzecznika ustawa wymaga  zmiany.

Pytanie prawne sądu

Sąd Apelacyjny przedstawił Izbie Cywilnej Sądu Najwyższego pytanie prawne (sygn. III CZP 75/18) w związku z wykładnią przepisów ustawy z 2013 r.  Rozpatrywał on zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego, który na wniosek dyrektora więzienia udzielił zabezpieczenia w postaci umieszczenia w KOZZD osoby kończącej karę pozbawienia wolności (zwana jest ona „uczestnikiem postępowania”). SO uznał za możliwe, że przebywając na wolności osoba ta nie będzie kontynuowała terapii, co stwarza prawdopodobieństwo popełnienia przez nią przestępstwa przeciw wolności seksualnej. Zdaniem SO ryzyko takie zwiększa fakt, że jest to „osoba bezdomna i nie posiada wsparcia ze strony rodziny”.

Sąd Apelacyjny nabrał wątpliwości co do dopuszczalności stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu zabezpieczającym do postępowania toczącego się na podstawie ustawy z 2013 r.  Dlatego spytał SN,  czy jest to dopuszczalne – a jeśli tak, to czy sąd może udzielić zabezpieczenia polegającego na  umieszczeniu w Ośrodku osoby (wobec której trwa postępowanie o uznanie za stwarzającą zagrożenie) na czas od zakończenia odbywania  kary pozbawienia wolności do momentu prawomocnego zakończenia tego postępowania.

W uzasadnieniu pytania SA podkreślił, że w art. 2 ust. 3 ustawy z 2013 r. jest mowa o „odpowiednim stosowaniu” przepisów K.p.c. o postępowaniu nieprocesowym, ale nie ma tam wyraźnego odesłania do przepisów K.p.c. regulujących postępowanie zabezpieczające (art. 730 i następne kodeksu). Przedmiotem zabezpieczenia jest roszczenie o charakterze cywilnym, a nie o to chodzi w postępowaniu według ustawy z 2013 r. Ochronie podlega w nim bezpieczeństwo publiczne, a nie interes osoby. - Skoro zaś w tym postępowaniu nie orzeka się o zasadności roszczeń, to nie da się w ramach niego zastosować wprost przepisów o zabezpieczeniu – wyrażał swe wątpliwości SA.

Zarazem przyznał, że z drugiej strony ustawa z 2013 r. nie wyklucza wprost stosowania przepisów o zabezpieczeniu, wobec czego można by je stosować odpowiednio.  Zdaniem SA nawet uznanie tego nie jest jednak jednoznaczne z przyjęciem, że dopuszczalnym sposobem zabezpieczenia jest umieszczenie danej osoby w KOZZD, gdyż bardzo głęboko ingeruje to  chronioną przez art. 41 Konstytucji wolność osobistą jednostki. Konstytucja wymaga aby pozbawienie lub ograniczenie wolności następowało tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Dlatego SA nabrał wątpliwości, czy przepis K.p.c. o zabezpieczeniu może być ustawową podstawą umieszczenia danej osoby w KOZZD.

Argumentacja RPO

W wyroku z 23 listopada 2016 r.  w sprawie ustawy z 2013 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że  art. 2 ust. 3 ustawy nie narusza tych norm konstytucyjnych, które określają warunki odpowiedzialności karnej. Przepis ten nie był jednak badany jako ustawowa podstawa zabezpieczenia cywilnego. Niemniej TK uznał wtedy, iż umieszczenie w Ośrodku jest pozbawieniem wolności, choć znajduje oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 5 ust. 1 lit. e Konwencji o ochronie praw człowieka. Także Sąd Najwyższy określił to w 2017 r. jako „faktyczne pozbawienie wolności”.

Odpowiednie stosowanie przepisów o zabezpieczeniu powinno zatem uwzględniać, że w postępowaniu według ustawy z 2013 r. rozstrzyga się o wolności osobistej człowieka. Jest to zaś wartość chroniona Konstytucją i  Konwencją, której ograniczenie jest poddane ścisłym regułom. - Tymczasem wydaje się, że przepisy dotyczące postępowania zabezpieczającego okazują się nieadekwatne do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sądu ma dotyczyć tak podstawowej wolności obywatelskiej - wskazuje Adam Bodnar.

Problemem jest zwłaszcza brak precyzyjnego określenia przesłanek ograniczenia lub pozbawienia wolności oraz formy, w jakiej to następuje. Również tryb orzekania w przedmiocie zabezpieczenia jest trybem niepełnym, powodującym m. in. pozbawienie wolności bez żadnej podstawy prawnej.  Już tylko pobieżna analiza przesłanek z art. 7301 K.p.c. nie pozwala przyjąć, iż określają one wystarczająco precyzyjnie sytuacje, w których możliwe jest pozbawienie bądź  ograniczenie wolności jednostki.

Zdaniem Rzecznika przepisy o zabezpieczeniu można – odpowiednio – stosować w ramach postępowania na podstawie ustawy z 2013 r. wyłącznie pod pewnymi warunkami. Otóż art. 730 i dalsze K.p.c. nie mogą stanowić podstawy ograniczenia lub pozbawienia wolności osobistej człowieka. Według TK „w regulacji ustawowej winny być zamieszczone wszystkie bezpośrednie materialnoprawne przesłanki pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej” – a w K.p.c. przesłanek takich brak.  - Dlatego sąd orzekający na podstawie art. 755 K.p.c. może wydawać tylko takie nakazy i zakazy, których skutkiem nie będzie ograniczenie prawa gwarantowanego przez art. 41 ust. 1 Konstytucji – ocenił Rzecznik.

RPO zwracał też uwagę, że termin pozbawienia wolności w postępowaniu karnym jest ściśle limitowany przez prawo (np. stosując areszt, sąd oznacza  jego termin na okres nie dłuższy niż 3 miesiące). Przy zabezpieczeniu jedyne ramy czasowe to okres postępowania co do istoty sprawy oraz odpadnięcie lub zmiana przyczyny zabezpieczenia. W przypadku ustawy z 2013 r. pozbawienie wolności na podstawie zabezpieczenia nie daje żadnych gwarancji, że zasadność izolacji jest kontrolowana w określonych odstępach czasowych. Rzecznik zna sprawy, w których osoby umieszczone w Ośrodku na podstawie zabezpieczenia przebywają tam już ponad rok.

Ponadto sprawy badane przez Rzecznika  ujawniły pozostawanie w KOZZD dwóch osób, wobec których postępowanie toczyło się bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Ani bowiem ustawa z 2013 r., ani K.p.c. nie przewidują regulacji dotyczącej sytuacji osoby, wobec której zapadło prawomocne postanowienie o uznaniu jej za stwarzającą zagrożenie i umieszczeniu jej w Ośrodku – następnie uchylone przez SN, który zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania. W efekcie, nie istniała podstawa do dalszego pobytu takich osób w KOZZD:  zabezpieczenie bowiem upadło na mocy art. 757 K.p.c., a orzeczenie o umieszczeniu w Ośrodku  uchylił SN.

W ocenie RPO tak może się zdarzyć w każdej sprawie rozpoznawanej według ustawy z 2013 r.,  jeśli SN uchyli orzeczenie o umieszczeniu w KOZZD - o ile sąd stosujący zabezpieczenie nie oznaczy terminu jego trwania. SN nie może bowiem sam stosować aresztowania, skoro to sprawa cywilna.  - Wielomiesięczne przetrzymywanie osoby w Ośrodku bez rozstrzygnięcia sądu należy uznać za skrajne naruszenie wolności osobistej jednostki. Stoi to w sprzeczności z art. 41 ust. 1 Konstytucji a także art. 7 Konstytucji, deklarującym zasadę legalizmu. Tymczasem doprowadziła do tego sytuacja, gdy podstawą umieszczenia uczestnika postępowania w Ośrodku były przepisy regulujące zabezpieczenie cywilne.

Rzecznik wiele razy występował do Ministra Sprawiedliwości o pilne uregulowanie sytuacji prawnej uczestnika postępowania na czas trwania postępowania. Wskazywał na „nieprzystawalność” zabezpieczenia cywilnego do celów ustawy z 2013 r. oraz na problemy, jakie powstają w praktyce stosowania środków tymczasowych. Z korespondencji z ministrem wynika, że nie widzi on potrzeby inicjowania zmian legislacyjnych, a przepisy dotyczące zabezpieczenia cywilnego traktuje jako wystarczającą podstawę prawną dla ograniczenia i pozbawienia wolności uczestnika postępowania. Zdecydowało to o stanowisku RPO w tej sprawie.

Uchwała SN

30 stycznia 2019 r. Sad Najwyższy orzekł, że przepisy K.p.c. o zabezpieczeniu mają zastosowanie do ustawy z 22 listopada 2013 r., ale niedopuszczalne jest udzielenie takiego zabezpieczenia w postaci umieszczenia danej osoby w KOZZD.

Sąd Najwyższy podkreślił, że kumulacja norm o charakterze odsyłającym (do odpowiedniego stosowania przepisów Kpc i przepisów o zabezpieczeniu) w ostateczności prowadzi do stosowania przepisów na podstawie analogii, co w przypadku rozstrzygnięcia skutkującego pozbawieniem wolności jest niedopuszczalne. Stosowanie analogii nie może zastępować wymogu określenia w ustawie przesłanek i terminu pozbawienia wolności jednostki. Przepisy regulujące zabezpieczenie cywilne nie spełniają zatem wymogu określoności, stawianego przez art. 41 Konstytucji RP. Dlatego nie mogą stanowić podstawy umieszczenia danej osoby w KOZZD.

Sąd Najwyższy nie uwzględnił wniosku prokuratury, aby umorzyć postępowanie z  powodu prawomocnego zakończenia postępowania wobec osoby, w której sprawie zadano pytanie prawne (w grudniu 2018 r. zapadło prawomocne – a nie tylko tymczasowe – orzeczenie sądu o umieszczeniu jej w KOZZD). SN odmówił umorzenia, uznając tę kwestię za zbyt istotną dla praw i wolności obywatelskich.

IV.567.4.2018