Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Od lat nierozwiązany pozostaje problem definicji pojęcia „budowli” dla celów podatkowych
• 23 stycznia 2020 r. w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich zorganizowano "podatkowy okrągły stół” na ten temat 
• Pomimo wyroków Trybunału Konstytucyjnego, wskazujących na pilną potrzebę stworzenia autonomicznej definicji na cele podatkowe, prace legislacyjne nadal nie zostały zakończone
• W efekcie w sądach nadal piętrzą się spory przedsiębiorców z różnych branż z organami podatkowymi, a kolejne sprawy trafiają do Trybunału Konstytucyjnego

Niejasna definicja „budowli” utrudnia działalność przedsiębiorców z takich branż, jak górnicza, telekomunikacyjna czy energetyczna. Ich spory z organami podatkowymi na tym tle trafiają do sądów administracyjnych. Takich spraw jest coraz więcej. Sprawa dotyczy zwłaszcza gmin górniczych, które stanęły przed koniecznością zwrotu wielomilionowych kwot podatku od nieruchomości, wraz z odsetkami.

Problem był sygnalizowany w korespondencji kierowanej od 2013 r. przez kolejnych Rzeczników Praw Obywatelskich do resortu finansów i premiera. Mimo upływu lat nadal nie wypracowano jednak nowej definicji pojęcia „budowli”, zgodnie z wymogami Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 13 września 2011 r. Trybunał (sygn. akt P 33/09) wskazał na liczne i poważne mankamenty legislacyjne przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z 12 stycznia 1991 r. Jednocześnie zasygnalizował konieczność nowej definicji „budowli” dla celów podatkowych.

Sytuacja gmin górniczych

Wszystkie gminy górnicze znalazły się w bardzo trudnej sytuacji ze względu na zawiłości prawa podatkowego. Muszą zwracać ogromne kwoty podatków pobranych od kopalń działających na ich terenie. Nie starcza więc na konieczne inwestycje i modernizacje dla mieszkańców.

Problem wziął się stąd, że z powodu nieprecyzyjnych przepisów przez wiele lat gminy przyjmowały, że w przypadku kopalń podatek od nieruchomości należy się od całych wyrobisk górniczych. Choć pojawiały się głosy przeciwne (że całe wyrobisko nie może podlegać opodatkowaniu), gminy pobierały ten podatek, zwłaszcza że przepisy o dyscyplinie finansowej państwa przewidują odpowiedzialność dla kogoś, kto uszczupla dochody państwa nie pobierając należnych podatków.

Przedsiębiorstwa górnicze płaciły wyliczone im podatki, a następnie skarżyły ich wysokość. Sprawy trafiały do samorządowych kolegiów odwoławczych, ale te nie wiedziały, jak mają wątpliwości rozstrzygnąć. Czekały na zmianę przepisów lub wyroki sądów. Postępowania podatkowe były zawieszane.

W 2011 r. okazało się jednak, że podatek od nieruchomości nie należy się od wyrobisk, ale od obiektów i urządzeń zlokalizowanych w tych wyrobiskach. Wynika to z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 2011 r. (sygn. akt P 33/09).

Następnie w 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał bardzo ważną dla wszystkich podatników uchwałę: w sytuacji, gdy podatnik zapłacił podatek, a potem zgłosił wątpliwości, to sprawa musi być rozstrzygnięta w ciągu pięciu lat (bo tyle wynosi termin przedawnienia zobowiązania podatkowego). A jeśli wątpliwości nie zostaną w tym czasie wyjaśnione, to podatek się przedawnia, nie można już ustalać jego wysokości. W konsekwencji zapłaconą wcześniej kwotę należy podatnikowi oddać i to z odsetkami ustawowymi.

To podejście NSA ułatwiło życie podatników. Rykoszetem uderzyło jednak w gminy górnicze. Zostały bowiem zobowiązane do oddania podatku kopalniom, choć – jak podkreślają – nie z ich winy nie udało się ustalić, jaki naprawdę podatek należało wymierzyć.

W tej chwili wszystkie gminy górnicze należące do Stowarzyszenia Gmin Górniczych w Polsce z województwa śląskiego, które pobrały 278 mln 704 tys. zł podatku spłacają w sumie 350 mln 460 tys. zł. Gminy na Dolnym Śląsku z obszaru działalności KGHM pobrały 10 mln 073 tys. mln zł, a oddają 15 mln 156 tys. zł.

Ma to konkretne skutki dla mieszkańców gmin górniczych. Gmin nie stać na inwestycje, nie ma nowych dróg, chodników, przestrzeni miejskich – choć akurat gminy górnicze borykają się z problemem zdegradowanej infrastruktury i powierzchni ze względu na podziemną działalność kopalń. Gminy nie mają też pieniędzy na wkład własny do projektów unijnych, w ograniczonym stopniu skorzystają więc z funduszy Unii Europejskiej. A to one właśnie w znacznym stopniu pomagają wyrównywać różnice społeczne w gminach i miastach.

Zdaniem gmin górniczych ponoszą one – i ich mieszkańcy –odpowiedzialność za zaniechanie Skarbu Państwa. Bo to państwo dopuściło do tego, że przepisy o wyrobiskach były niejasne.

Obrady "podatkowego okrągłego stołu"

Rzecznik Praw Obywatelskich zaprosił do dyskusji eksperckiej przedstawicieli różnych środowisk: Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Klimatu, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, doktryny prawa podatkowego, Konfederacji Lewiatan, Biura Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Górniczej Izby Przemysłowo-Handlowej, przedsiębiorstw górniczych, Stowarzyszenia Gmin Górniczych w Polsce, Stowarzyszenia Gmin Przyjaznych Energii Odnawialnej, Związku Miast Polskich, Unii Metropolii Polskich, a także wójtów gmin górniczych i wiatrowych.

Eksperci debatowali w ramach trzech paneli tematycznych. W pierwszej części poświęconej problemom ustawodawczym zastanawiano się, w jaki sposób rozwiązać dotychczasowy pat legislacyjny.

Drugą część poświęcono dogłębnej analizie problemów podatników, którym niejasna definicja „budowli” utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej.

Trzecia zaś część dotyczyła kwestii samorządowych, a więc sytuacji w gminach górniczych oraz wiatrowych, jaka powstała na skutek wadliwego stanu prawa. Brak jasności co do przedmiotu opodatkowania skutkuje tym, że samorządy nie mogą w prawidłowy sposób zaspokajać potrzeb mieszkańców, Muszą rezygnować z budowy infrastruktury (kanalizacji, wodociągów, dróg, szkół, przedszkoli); nie mogą także efektywnie pozyskiwać funduszy europejskich.

Problem braku jasnej i precyzyjnej definicji „budowli” w prawie podatkowym jest bardzo złożony. Dużo głosów wskazuje na to, że na tym etapie jest on wręcz nierozwiązywalny - z uwagi na sprzeczne interesy stron sporu (tj. przedsiębiorcy versus strona samorządowa).

Postulat tzw. „dużej zmiany legislacyjnej”

Uczestnicy seminarium wielokrotnie podkreślali, że obecne regulacje dotyczące podatków lokalnych są anachroniczne i nie przystają do rzeczywistości. Dlatego też konieczne jest przeprowadzenie reformy, polegającej na stworzeniu nowej regulacji prawnej w obszarze podatku od nieruchomości. Zmiana przepisów powinna być kompleksowa i systemowa.

Do tych prac trzeba stworzyć zespół ekspertów z wielu dziedzin, w szczególności - ekonomistów. Przeprowadzenie tzw. „dużej zmiany legislacyjnej” to na pewno perspektywa kilku lat.  A co do tego czasu?

Prace nad tzw. „małą zmianą legislacyjną”

Nie ma wątpliwości, że konieczne jest stworzenie autonomicznej definicji „budowli” na cele podatkowe, bez powiązywania jej z inną gałęzią prawa, czyli z prawem budowlanym. W konsekwencji powinna powstać jednolita i "nieposzatkowana" regulacja podatkowa.

Wielokrotnie podkreślano, że przepisy definicyjne dotyczące budowli powinny być jasne, precyzyjne, przewidywalne i zrozumiałe dla obywateli. Orzecznictwo nie powinno decydować o tym, co jest przedmiotem opodatkowania. To jest materia zastrzeżona dla ustawodawcy.

W dyskusji na temat efektywnego zdefiniowania budowli wskazywano również na konieczność powiązania podstawy opodatkowania z przedmiotem opodatkowania.  Przy czym pojawiały się obawy, że każda nowa definicja „budowli” może w konsekwencji otworzyć nowe spory.

Działania RPO

Seminarium było kolejnym wydarzeniem wpisującym się w działania systemowe Rzecznika, zmierzające do stworzenia jasnej i precyzyjnej definicji „budowli” na cele podatkowe.

W tej sprawie Rzecznik skierował sześć wystąpień do Ministra Finansów. W grudniu 2019 r. w Katowicach Rzecznik rozmawiał ze stroną samorządową, szukając sposobów na rozwiązanie problemu konieczności zwrotu przez gminy górnicze wielomilionowych kwot podatku z odsetkami na rzecz przedsiębiorstw górniczych.

RPO będzie kontynuował inicjatywy w tej kwestii.