Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przepisy dotyczące tworzenia obwodów łowieckich nie gwarantują właścicielom nieruchomości odpowiedniej ochrony ich praw - co w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich narusza art. 64 Konstytucji RP
• Uprawnienia właścicieli do udziału w procedurze tworzenia obwodów mają charakter iluzoryczny, bo uznaniowa decyzja marszałka województwa lub sejmiku nie podlega kontroli sądowej
• Koła łowieckie nie mają obowiązku informowania właścicieli o zamiarze organizacji polowania indywidualnego na ich ziemi, a ewentualny sprzeciw wobec polowania zbiorowego jest nieefektywnym środkiem odwoławczym 
• Marcin Wiącek zwraca się do minister klimatu i środowiska Pauliny Hennig-Kloski o rozważenie nowelizacji przepisów Prawa łowieckiego
• AKTUALIZACJA 15.11.2024: Ministerstwo dostrzega problem zasygnalizowany przez Rzecznika i podziela wyrażony pogląd - odpisała minister Paulina Hennig-Kloska. Zwiększenie poziomu ochrony prawa własności oraz skuteczne informowanie właścicieli nieruchomości o polowaniach mają stać się w założeniu przedmiotem planowanej nowelizacji ustawy Prawo łowieckie.
• Resort widzi też konieczność stworzenia jednolitego, elektronicznego systemu, w którym obligatoryjnie gromadzone będą informacje o polowaniach, do których następnie dostęp będzie miała każda osoba, chcąca w bezpieczny sposób i nie narażając się na odpowiedzialność karną, odwiedzić las. 

Od kilku lat do BRPO wpływają skargi obywateli i organizacji społecznych będących właścicielami nieruchomości w obrębie obwodów łowieckich na narzucanie im obowiązku znoszenia działalności myśliwych. Jest ona niezbędna dla zapewnienia odpowiedniej gospodarki łowieckiej i zbalansowania ochrony środowiska. Jednak powinna uwzględniać prawa właścicieli nieruchomości, na których są prowadzone polowania.

W związku z tym RPO zwraca uwagę Pani Minister na problemy wymagające nowelizacji ustawy Prawo łowieckie.

Po pierwsze, obwody łowieckie tworzone są w drodze uchwały sejmiku wojewódzkiego na podstawie projektu przygotowanego przez marszałka województwa. Przygotowuje go z udziałem zespołu złożonego z przedstawicieli różnych władz. Właściciele nieruchomości nie są do zespołu zapraszani.  Mogą jedynie zgłosić uwagi do projektu, jak każdy obywatel. Projekt uchwały jest wykładany do publicznego wglądu i publikowany na stronie internetowej. Uwagi rozpatruje najpierw marszałek, a w razie ich nieuwzględnienia - sejmik województwa.

Możliwość zgłaszania uwag przez właścicieli została wprowadzona w ramach wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r., sygn. P 19/13. Stwierdza on, że art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego był niezgodny z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że upoważniał do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw jej właściciela. W ocenie TK, ówczesny mechanizm tworzenia obwodów, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń, był ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto.

Wprowadzona zmiana nie wykonała jednak w sposób właściwy wyroku TK, bo uprawnienia właścicieli do udziału w procedurze tworzenia obwodów łowieckich mają charakter iluzoryczny. Uwzględnienie ich uwag zależy bowiem od całkowicie uznaniowej decyzji marszałka lub sejmiku, która nie podlega kontroli sądowej. W praktyce takie uwagi są uwzględniane niezwykle rzadko. Stanowi to nadal nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności prywatnej.

Procedura tworzenia obwodów łowieckich przypomina procedurę tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego. Różnica polega na tym, że plan zagospodarowania jedynie modyfikuje sposób korzystania z nieruchomości (np. zmienia przeznaczenie gruntu z działalności gospodarczej na teren rekreacyjny), natomiast utworzenie obwodu łowieckiego ze swej natury pozbawia właściciela prawa do korzystania z jego nieruchomości w określonych przedziałach czasowych, gdy myśliwi organizują polowanie. W tym czasie właściciel w ogóle nie może korzystać ze swojej ziemi, a czasami nawet nie może na niej przebywać. Wraz z utworzeniem obwodu powstaje ponadto potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia związane z wykorzystaniem broni palnej przez myśliwych. Uzasadnia to przyznanie właścicielom większego wpływu na tworzenie obwodów niż planów zagospodarowania.

Po drugie, ustanowienie obwodu łowieckiego jest równoznaczne z powstaniem ex lege swego rodzaju służebności na rzecz Skarbu Państwa, którą właściciel nieruchomości musi znosić, nie otrzymując niczego w zamian. Z tego tytułu właścicielowi nie przysługuje żadna rekompensata finansowa, a jedynie prawo do odszkodowania za szkody wyrządzone w uprawach i płodach rolnych przez niektóre zwierzęta łowne oraz za szkody wyrządzone przy polowaniu. Prowadzi to też do obniżenia wartości ziemi, a uszczerbek ten nie jest rekompensowany przez państwo. Z dzierżawienia nieruchomości objętych obwodem łowieckim korzyści czerpią zaś Lasy Państwowe i starostowie, którzy wydzierżawiają dany obwód Polskiemu Związku Łowieckiemu, za co otrzymują czynsz. Także i w tym przypadku można mówić o nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności prywatnej. 

Po trzecie, art. 27b Prawa łowieckiego pozwala jedynie właścicielowi - osobie fizycznej - skutecznie sprzeciwić się organizacji polowań na jego nieruchomości poprzez złożenie przed starostą oświadczenia o zakazie. 

Wiążą się z tym dwa problemy. Właściciel bądź użytkownik wieczysty niebędący osobą fizyczną nie ma żadnych narzędzi prawnych sprzeciwienia się polowaniom na swym terenie. Przepis arbitralnie różnicuje ochronę prawa własności w zależności od tego, czy właściciel działa jako osoba fizyczna, czy jako osoba prawna bądź ułomna osoba prawna, co narusza konstytucyjny nakaz równej dla wszystkich ochrony prawnej własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Ponadto wymóg złożenia oświadczenia przed starostą stanowi zbędną formalność, która może być nadużywana przez tego ostatniego przez odmawianie spotkania z właścicielem w celu praktycznego zablokowania możliwości wydania przez właściciela zakazu polowań. Z informacji RPO wynika, że w praktyce w części powiatów możliwe jest złożenie oświadczenia w urzędzie starostwa bez konieczności umawiania się na spotkanie ze starostą, natomiast w innych jest ono wymagane. W konsekwencji prawo właściciela do decydowania o sposobie korzystania z nieruchomości jest uzależnione od dobrej woli organu powiatu, który może odmówić spotkania w celu odebrania oświadczenia lub w istotny sposób je opóźniać. 

Z prawnego punktu widzenia starosta nie może odmówić spotkania, ale prawo nie wyznacza mu żadnego terminu na przyjęcie oświadczenia, a nie przewiduje żadnej sankcji za unikanie tego. Tym samym wola starosty może stać się samoistnym i pozaustawowym źródłem ograniczenia prawa do poszanowania własności prywatnej, co narusza wymóg wyłączności ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji).

Po czwarte, dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego nie mają obowiązku informowania właściciela nieruchomości o zamiarze organizacji polowania indywidualnego. 

Istnieje jedynie obowiązek podania przez gminę do publicznej wiadomości zamiaru organizacji polowania zbiorowego. Wymaga to od właściciela nieustannego śledzenia obwieszczeń gminy, podczas gdy to ona powinna poinformować każdego z właścicieli. Taka forma informowania, wywodząca się jeszcze sprzed epoki Internetu, jest przestarzała i powinna zostać zrewidowana. Pominięcie obowiązku informowania właściciela o zamiarze polowania indywidualnego stanowi nieproporcjonalne ograniczenie jego prawa do poszanowania własności prywatnej (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Przestarzała zaś forma informowania o polowaniach zbiorowych stoi w sprzeczności z zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji).

Po piąte, właściciel może wnieść sprzeciw wobec organizowania polowania zbiorowego, ale rozpatruje go podmiot je organizujący - dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego. Może on uwzględnić sprzeciw tylko wtedy, gdy polowanie będzie zagrażało bezpieczeństwu lub życiu ludzi. 

Sprzeciw stanowi nieefektywny środek odwoławczy od działania ingerującego w prawo własności właściciela, ponieważ: 

• rozpatruje go podmiot mający interes w organizacji polowania; 
• przepis nie określa formy rozpatrzenia sprzeciwu ani nie przewiduje obowiązku poinformowania właściciela o jego nieuwzględnieniu; 
• rozstrzygnięcie dzierżawcy/zarządcy nie musi zawierać uzasadnienia; 
• przesłanki uwzględnienia sprzeciwu określone są zbyt wąsko; 
• rozstrzygnięcie nie podlega zaskarżeniu. 

Marcin Wiącek zwraca się do Pani Minister o rozważenie nowelizacji przepisów Prawa łowieckiego w taki sposób, aby zapewnić właścicielom nieruchomości adekwatną ochronę ich praw majątkowych. 

RPO Marcin Wiącek: Działalność myśliwych powinna uwzględniać prawa właścicieli nieruchomości

Do Rzecznika Praw Obywatelskich piszą właściciele nieruchomości, które znajdują się w obrębie obwodów łowieckich. Skarżą się na problemy związane z działalnością myśliwych na swoich gruntach.

Działalność myśliwych ma znaczenie dla zapewnienia odpowiedniej gospodarki łowieckiej i zbalansowania ochrony środowiska. Powinna ona jednak uwzględniać prawa właścicieli nieruchomości, na których prowadzone są polowania.

Obwody łowieckie tworzone są przez samorządy wojewódzkie. Ale właściciele gruntów mają bardzo ograniczone możliwości udziału w tej procedurze. Mogą oni co prawda zgłaszać uwagi do projektu utworzenia obwodu, natomiast uwzględnienie tych uwag zależy od decyzji organów województwa. Co istotne, taka decyzja nie podlega kontroli sądowej. W praktyce więc uwagi właścicieli lub dzierżawców gruntów są uwzględniane niezwykle rzadko.

Włączenie gruntu do obwodu łowieckiego utrudnia właścicielowi korzystanie z niego w czasie polowań. Prowadzi też do obniżenia wartości nieruchomości. Z tego tytułu właścicielowi nie przysługuje rekompensata. Może jedynie dochodzić odszkodowania za szkody wyrządzone w uprawach przez niektóre zwierzęta oraz za te wyrządzone przy polowaniu.

Kolejnym problemem jest brak obowiązku informowania właścicieli o zamiarze organizacji polowania indywidualnego na ich gruntach. Z kolei, jak pokazuje praktyka, sprzeciw wobec polowania zbiorowego jest z reguły nieefektywnym środkiem odwoławczym.

Z tych przyczyn obecnie obowiązujące przepisy powodują, że prawa właścicieli nieruchomości w obrębie obwodów łowieckich są ograniczone w sposób nieodpowiednio wyważony.

Dlatego zaapelowałem do Pani Minister Klimatu i Środowiska o zmianę przepisów Prawa łowieckiego. Aby zachować proporcję między działalnością myśliwych a prawami właścicieli gruntów w obwodach łowieckich.

Jeśli uznamy, że działalność myśliwych jest potrzebna i niesie korzyści dla ochrony środowiska, to przepisy regulujące tę działalność powinny zapewniać właścicielom nieruchomości odpowiednią ochronę ich praw, a także zdrowia, bezpieczeństwa i prywatności.

Odpowiedź Pauliny Hennig-Kloski, minister klimatu i środowiska

W odpowiedzi na pismo z dnia 8 sierpnia 2024 r., znak VII.7202.11.2021JRO w pierwszej kolejności uprzejmie dziękuję za zwrócenie uwagi na niezwykle ważne zagadnienia związane z problematyką polowań, w tym w szczególności ich oddziaływania na osoby, które nie biorą w nich udziału, a są właścicielami terenów, na których polowania te się odbywają. Już na wstępie pragnę wskazać, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska dostrzega problem zasygnalizowany przez Pana Rzecznika i podziela wyrażony pogląd w sprawie.

Zwiększenie poziomu ochrony prawa własności oraz skuteczne informowanie właścicieli nieruchomości o polowaniach mają stać się w założeniu przedmiotem planowanej nowelizacji ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1082). Ministerstwo Klimatu i Środowiska ze zrozumieniem przyjmuje stanowisko Pana Rzecznika, że obecny stan prawny budzi istotne wątpliwości z perspektywy konstytucyjnej możliwości ograniczania prawa własności prywatnej, które musi mieć charakter proporcjonalny, co wynika wprost z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uprawnienie właścicieli nieruchomości do partycypacji w procedurze tworzenia obwodów łowieckich ma w zaś w istocie charakter iluzoryczny. Wynika to z tego, że jest ono w pełni zależne od całkowicie uznaniowej decyzji marszałka województwa lub sejmiku, która ponadto nie podlega kontroli sądowej. W konsekwencji takie ograniczenie prawa własności z perspektywy konstytucyjnej zdaje się mieć charakter nieakceptowalny, a co za tym idzie wymaga - na co wskazuje Pan Rzecznik - wprowadzenia zmian i przewidzenia realnych mechanizmów ochrony własności właścicieli nieruchomości (por. A. Pązik [w:] A. Pązik, M. Słomski, Prawo łowieckie. Komentarz, el. LEX 2023, teza 2 lit. b do art. 27b).

Dodatkowo pragnę wskazać, że z perspektywy ochrony środowiska, analizowana będzie także możliwość poddawania planów łowieckich strategicznym ocenom oddziaływania na środowisko. Wieloletnie łowieckie plany hodowlane powinny być im poddawane, z uwagi na to, że nie tylko mogą one oddziaływać na środowisko, ale w istocie to robą. Określają one bowiem chociażby dane dotyczące aktualnej, jak i docelowej liczby określonych zwierząt na danym obszarze. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112) „[przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga projekt polityki, strategii, planu i programu innego niż wymienione w pkt 1 i 2, którego realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000, jeżeli nie jest on bezpośrednio związany z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony”. Oznacza to, że już w obecnym stanie prawnym ww. plany powinny podlegać strategicznym ocenom oddziaływania na środowisko, jeśli mogą one oddziaływać na obszar Natura 2000. Jak jednak wskazuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 1 sierpnia 2024 r., znak sprawy DOOŚ-WST.400.21.2024.TW z jednej strony nawet w tym przypadku poddanie projektu planu łowieckiego strategicznej ocenie oddziaływania na środowiska uzależnione jest w istocie od woli lub inicjatywy organu opracowującego dokument i brak jest narzędzi, które umożliwiłyby egzekwowanie ewentualnego niewykonania prawa w tym zakresie. Z drugiej zaś strony, plany łowieckie w ocenie GDOŚ co do zasady bez wątpienia i w wielu aspektach odnoszą się do środowiska, wobec czego powinny być każdorazowo poddawane strategicznej ocenia oddziaływania na środowisko. Ustawodawca może zatem rozszerzyć tę ocenę na wszystkie wieloletnie łowieckie plany hodowlane, podobnie jak obecnie jest to procedowane w odniesieniu do planów urządzenia lasu, na którą to okoliczność również pozwolił sobie wskazać GDOŚ.

W zakresie z kolei problemu związanego z ogłaszaniem terminów polowań w poszczególnych obwodach łowieckich, a co za tym idzie wiedzą o odbywającym się polowaniu nie tylko właścicieli, ale również osób odwiedzających lasy w innym celu, Ministerstwo Klimatu i Środowiska pragnie w pełnej rozciągłości podtrzymać stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 7 sierpnia 2024 r. (znak sprawy DLŁ-WOPL.0220.15.2024.AL), stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 10 lipca 2024 r., (znak sprawy V.7202.22.2024.ŁK) które wpłynęło do Ministerstwa z Biura Pana Rzecznika, w myśl którego problematyka ta wymaga kompleksowego rozwiązania. W konsekwencji aktualnie toczą się prace zmierzające do zaproponowania zmian w systemie informowania o planowanych polowaniach zbiorowych oraz indywidualnych, tak aby informacja taka była powszechnie i łatwo dostępna. Niezbędność podjęcia takiego działania jest tym bardziej ewidentna, że ustawodawca de lege lata zdecydował się nie tylko na penalizację, ale wręcz kryminalizację zachowania polegającego na celowym utrudnianiu lub udaremnianiu wykonywania polowań, o czym mowa w art. 52 pkt 8 Prawa łowieckiego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1082). Stąd Ministerstwo Klimatu i Środowiska widzi konieczność stworzenia jednolitego, elektronicznego systemu, w którym obligatoryjnie gromadzone będą informacje o polowaniach, do których następnie dostęp będzie miała każda osoba, chcąca w bezpieczny sposób i nie narażając się na odpowiedzialność karną, odwiedzić las. Co więcej, dla symetryczności rozwiązań prawnych, w ramach tych prac zaproponowane zostanie również usankcjonowanie niezastosowania się do obowiązku dokonania zgłoszenia planowanego polowania zbiorowego, jak i indywidualnego, jako że obowiązek taki ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego w każdym przypadku.

Godzi się przy tym odnotować, że na Zespole ds. reformy łowiectwa przedstawiciele PZŁ zwrócili uwagę na zagrożenia dla bezpieczeństwa (życia i zdrowia) myśliwych, jakie już obecnie niesie ujawnienie pozycji myśliwego w trakcie polowania, co miało rodzić ataki na myśliwych. W związku z niepokojącym charakterem tych informacji, Minister Klimatu i Środowiska wystąpił do Łowczego Krajowego o nadesłanie odpisów orzeczeń w tych sprawach. Z udzielonej pismem z dnia 24 września 2024 r., L.dz. 1160/WKSIAW/24/JD odpowiedzi wynika, że Łowczy Krajowy nie dysponuje takimi orzeczeniami. Twierdzi jednak, że w wyniku skierowania zapytania do zarządów okręgowych PZŁ uzyskał informacje o 40 przypadkach będących przedmiotem utrudniania lub uniemożliwiania wykonywania polowania. Nie wiadomo jednak, w jakim okresie czasu przypadki te wystąpiły.

Zmiana sposobu informowania o polowaniu jest wymagana z uwagi na ciążące zobowiązania krajowe i międzynarodowe dotyczące ochrony życia i zdrowia ludzi - dlatego szczególnie cenne będzie zaangażowanie Rzecznika Praw Obywatelskich w tym procesie, którego wyrazem jest przekazane pismo, także na dalszych etapach.

VII.7202.11.2021