Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zmian wymagają przepisy o usuwaniu zalegających odpadów, które stwarzają realne, bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi czy środowiska
• Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje przyczyny, dla których organy administracji niechętnie sięgają po dostępne narzędzia
• Chodzi o brak precyzji przepisów oraz kwestię finansową - usuwanie takich odpadów przekracza możliwości budżetowe organów administracji
• Marcin Wiącek pisze do minister klimatu i środowiska Pauliny Hennig-Klosk o rozważenie podjęcia prac legislacyjnych dla uproszczenia przepisów, aby zapewnić niezwłoczne usuwanie takich odpadów

3 czerwca 2024 r. RPO wystąpił do MKIŚ ws. problemu skutków nielegalnego podrzucania odpadów na prywatne nieruchomości. W oczekiwaniu na odpowiedź zwraca zaś uwagę na zagadnienie zalegania odpadów, które stwarzają realne, bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi czy środowiska.

Wprowadzona ponad  5 lat temu regulacja, mająca służyć opanowaniu lub przynajmniej ograniczeniu zjawiska, wymaga zmian. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w raporcie Najwyższej Izby Kontroli z 2023 r. Chodzi o art. 26a ustawy z  14 grudnia 2012 r. o odpadach, wprowadzony ustawą z  9 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 26 a ust. 1 ustawy o odpadach „w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi”.

Informacje RPO z rozpatrywania skarg wskazują, że organy administracji niechętnie sięgają po to narzędzie, a jeśli już, to napotykają przeszkody proceduralne i instytucjonalne. RPO wskazuje  dostrzeżone  przyczyny tego stanu rzeczy. Jedne mają charakter legislacyjny, a drugie – finansowy.

Przyczyny legislacyjne

Art. 26a ustawy nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy brak danych o podmiotach bezpośrednio zainteresowanych w sprawie, czyli o władającym terenem, na których zalegają odpady i/lub o ich posiadaczu. Tymczasem realizacja przedsięwzięcia z art. 26a wymaga posłużenia się przez właściwe  organy aktami takimi jak decyzje i postanowienia oraz przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Wynika z nich obowiązek komunikowania się organu ze stroną, zapewnienia jej wglądu do akt sprawy i składania dowodów bądź wnioskowania o nie. 

Do wydania decyzji, jak i postanowień w ramach opiniowania, konieczna jest znajomość danych władającego powierzchnią ziemi, jak i posiadacza odpadów. Oba te akty muszą bowiem zawierać oznaczenie stron postępowania. Niewątpliwie  będą nimi zawsze władający powierzchnią ziemi oraz sprawca zalegania odpadów. Bez zidentyfikowania tych dwóch  podmiotów nie będzie możliwe wydanie ani decyzji o jakiej mowa w art. 26a ust. 3, ani postanowień opiniujących wskazanych w art. 26a ust. 5. Bez znajomości danych adresowych podmiotów zainteresowanych w sprawie nie jest ponadto możliwe doręczenie im  decyzji i postanowień, jak i zawiadomień o poszczególnych etapach postępowania. 

Z ustaleń pracowników BRPO wynika, że istotną słabością ustawy o odpadach jest niesprecyzowanie przez ustawodawcę podstawowej przesłanki dla jej zastosowania, jaką jest stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska powodowany przez zalegające odpady i przesądzający o konieczności niezwłocznego ich usunięcia.  Ustawodawca nie określił, kiedy możemy mówić o takim zagrożeniu – czy o jego wystąpieniu decyduje charakter odpadów, czy sposób zagospodarowania, czy też obydwa te czynniki. A następnie - jeżeli znaczenie ma tu charakter odpadów, to czy decydujące będzie tu zakwalifikowanie odpadów do danej grupy, podgrupy i rodzaju, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, a jeśli tak - to do jakiej.

Odpowiedzi na te pytania są kluczowe, gdyż zależy od nich nie tylko samo wszczęcie postępowania z art. 26a ustawy, ale także sposób jego przeprowadzenia i termin zakończenia – bezpośrednio przekładające się na czas zalegania odpadów w danym miejscu.

Przyczyny finansowe

Z ustaleń pracowników Biura RPO wynika, że art. 26a ustawy nie cieszy się popularnością organów administracji publicznej z racji kosztowności przedsięwzięcia usuwania i zagospodarowania odpadów stwarzających zagrożenie, przekraczającego ich możliwości budżetowe.

Dzieje się tak pomimo przewidzenia przez ustawodawcę rozwiązań mających zapewnić pokrycie kosztów interwencyjnego ich usunięcia i zagospodarowania. Ich uzyskanie odbywać się ma w pierwszej kolejności poprzez dobrowolne wypłacenie ich przez posiadacza odpadów w ciągu 14 dni od doręczenia mu żądania organu w tym przedmiocie. W przypadku zaś niewywiązania się posiadacza z tego obowiązku, pokrycie kosztów mają zapewniać środki zgromadzone w ramach zabezpieczenia ustanowionego w związku z zezwoleniem na działalność, o jakim mowa w art. 48a ustawy o odpadach. Jeżeli kwota zabezpieczenia nie jest wystarczająca, lub też w ogóle nie zostało ono zostało ustanowione, organ musi dochodzić zwrotu kosztów od posiadacza "na własną rękę", w postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższa regulacja nie odpowiada na problem będący główną barierą dla interwencyjnego usuwania odpadów, czyli brak wolnych środków w budżecie danego podmiotu publicznego w wysokości pozwalającej na pierwotne i niezwłoczne pokrycie kosztów tego przedsięwzięcia. Regulacja ta zakłada bowiem zwrot wydatkowanych środków a nie ich wypłacenie przed rozpoczęciem przedsięwzięcia.

Hamuje to wdrażanie art. 26a przez organy, które nie dysponują rezerwą budżetową. Trudno bowiem oczekiwać uruchomienia procedury interwencyjnego usunięcia odpadów, jeżeli nie ma jak zapłacić za to przedsięwzięcie – nawet przy założeniu przyszłego zwrotu środków do budżetu.

Do 2024 r. organy miały możliwość uzyskania wsparcia materialnego ze środków w dyspozycji Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, w ramach Programu priorytetowego „Usuwanie porzuconych odpadów”. Reguły udzielania obniżały jednak jego przydatność. Zakładały  bowiem dofinansowanie przedsięwzięcia na zasadzie refundacji wyłożonych wcześniej środków. Siłą rzeczy, wykluczało organy niedysponujące stosownie wysoką kwotą w  budżecie. 

Jak wynika z analiz pracowników Biura RPO, brak środków na pokrycie kosztów usunięcia odpadów stwarzających zagrożenie jest też najczęstszym argumentem podnoszonym przez organy administracji publicznej. 

W wielu przypadkach, organy usiłują na pierwszym miejscu zastosować art. 26 ustawy o odpadach, że niezwłocznego usunięcia odpadów zobowiązywany jest ich posiadacz.  Organy wskazują na  zasadę „zanieczyszczający płaci”.  Ma z niej wynikać  obowiązek wytrwałego (de facto zwykle długotrwałego) poszukiwania sprawcy. 

Próba użycia tego przepisu do zmuszenia posiadacza odpadów do wykonania obowiązku ich usunięcia nie gwarantuje sukcesu. W razie niewykonania decyzji przez posiadacza, zastosowanie znajdują środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc z reguły grzywna w celu przymuszenia lub zastępcze wykonanie. Drugi środek oznacza jednak konieczność pokrycia kosztów w pierwszej kolejności przez gminę a następnie dochodzenia ich zwrotu od posiadacza. Niezwłoczne usunięcie odpadów jest tu zatem także zależne od dysponowania przez gminę odpowiednią rezerwą budżetową.

Organy administracji publicznej usiłują uniknąć stosowania art. 26a ustawy o odpadach również poprzez wchodzenie w spory kompetencyjne. Sądy administracyjne przeważnie  nie mają trudności ze wskazaniem właściwego organu. Zawiśnięcie sprawy przed sądem oznacza jednak wydłużenie czasu zalegania odpadów w danym miejscu nawet o 2 lata.

RPO zwraca się do Pani Minister przyjęcie tych uwag i odniesienie się do nich. Prosi zwłaszcza o stanowisko co do potrzeby doprecyzowania pojęcia „zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska” uzasadniającego wdrożenie art. 26a ustawy o odpadach, wraz ze wskazaniem, czy uzasadnia to odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Występuje też o rozważenie podjęcia prac legislacyjnych dla uproszczenia art. 26a ustawy o odpadach w sposób zapewniający realną niezwłoczność usuwania odpadów stwarzających zagrożenie.

V.7200.87.2024