Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Naczelny Sąd Administracyjny ma wyjaśnić przepisy, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych
• Chodzi o kwestię, czy przy wywłaszczeniu lub przejęciu z mocy prawa nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową - na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - wycena tych nieruchomości powinna uwzględniać "zasadę korzyści”, o której mowa w art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też powinna nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów wykonawczych (rozporządzenia)
• W związku z rozpoznawaniem takich spraw w orzecznictwie ukształtowały się bowiem dwie linie orzecznicze
• Rzecznik Praw Obywatelskich stanął na stanowisku, że wycena powinna uwzględniać "zasadę korzyści", ponieważ ta wykładnia w większym stopniu realizuje konstytucyjny standard ochrony praw jednostki; pozostaje także zgodna z koniecznością uwzględnienia hierarchii aktów prawnych

RPO przystąpił do postępowania przed NSA w sprawie sygn. akt I OPS 1/24, zainicjowanej wnioskiem Prezesa Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 13 listopada 2024 r. 

Zasada korzyści

Artykuł 134 ust. 4 u.g.n. wyrażający zasadę korzyści stanowi: „Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia”. Gdy wywłaszczona pod realizację celu publicznego nieruchomość zyskuje w związku z tym na wartości, zasada ta pozwala na przyjęcie jako podstawy do oceny wartości nieruchomości jej zmienionego, a więc bardziej korzystnego przeznaczenia. 

Zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, przy wycenie nieruchomości uprzednio zajętych pod inwestycje drogowe, ich wartość rynkowa powinna zostać określona przez odniesienie do przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, chyba że „określenie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Uprzednio obowiązujący § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego miał tożsamą treść.

Wątpliwości interpretacyjne NSA

Wątpliwości dotyczą zatem tego, w jaki sposób prawidłowo wyceniać nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, już uprzednio przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Zasadniczo problem ma jednak większe znaczenie, ponieważ może dotyczyć także wyceny nieruchomości, które uprzednio miały inne przeznaczenie, np. rolne.

W orzecznictwie można wyodrębnić dwa stanowiska. Pierwsze, wiązane z orzecznictwem NSA kształtującym się od 2013 r., nakazuje, aby przy wycenie opisanych nieruchomości stosować zasadę korzyści na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n. interpretowanym w związku z § 49 ust. 4 rozporządzenia (wcześniej § 36 ust. 4 rozporządzenia). Wówczas możliwe staje się ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych. Zgodnie z tym poglądem wartość nieruchomości drogowych staje się niejako punktem wyjścia prowadzonej wyceny. Ważnym dla zaprezentowanego poglądu pozostawała konieczność zapewnienia zgodności prowadzonej wykładni z hierarchią źródeł prawa oraz proporcjonalnością ograniczeń praw podstawowych.

Drugi pogląd, co do zasady wiązany z nowszym orzecznictwem NSA, przewiduje oparcie się wyłącznie na treści przepisów rozporządzenia jako lex specialis. Zgodnie z nim, przepisy rozporządzenia należy wykładać dosłownie i – jeśli nieruchomość była przeznaczona pod inwestycje drogowe – uwzględniać ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości drogowych, ewentualnie odnosząc się do wartości nieruchomości przyległych.  

Zastosowanie wyłącznie przepisów rozporządzenia ma jednak również i ten skutek, że wobec nieruchomości o innym przeznaczeniu, ich wycena nie odnosi się do wartości  "nieruchomości drogowych" -  uwzględnia jedynie zastosowanie mechanizmu kompensacji wynoszące do 50% wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 49 ust. 3 rozporządzenia). Dla prezentowanego poglądu ważne było wskazanie, że rozporządzenie zostało wydane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 159 u.g.n.) , a jednocześnie, że przepisy specustawy drogowej dopuszczają jedynie odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. – więc z możliwymi wyjątkami.

Stanowisko Rzecznika

Rzecznik zajął stanowisko wspierające pierwszy z przywołanych poglądów. W jego ocenie przepisy rozporządzenia nie mogą interpretować zasady wyrażonej w akcie rangi ustawowej w sposób zmieniający jej wykładnię, a w dodatku na niekorzyść jednostki. 

Rozporządzenia są aktami wykonawczymi do ustaw i – w tym zakresie – powinny być z nimi zgodne. System prawny ukształtowany jest hierarchicznie, co ogranicza możliwość modyfikacji przepisów ustawy przez rozporządzenie. Rzecznik podniósł, że sądy powinny przyznać pierwszeństwo wykładni prokonstytucyjnej, tzn. takiej, która realizuje konstytucyjny standard ochrony praw i wolności. Modyfikacja sposobu zastosowania zasady korzyści zawarta w rozporządzeniu może być natomiast oceniona jako nieproporcjonalnie ingerująca w prawo własności i niedostrzegająca jego istoty.

RPO przypomniał również swoje stanowisko w przedmiocie stosowania przepisów specustawy drogowej, jak również wykładni zasady korzyści. Zwrócono tam uwagę na fakt, że o ile realizacja inwestycji liniowych musi odbywać się w sposób sprawny, co dotychczas uzasadniało uznanie za zgodne z Konstytucją RP różnic proceduralnych wynikających ze stosowania specustaw, to jednak kwestie te nie ujawniały się wprost na tle analizowanego przypadku. Nie powinno zatem powoływać się na ww. znaczenie specustaw w sprawach, których przedmiotem jest przyznanie wywłaszczanym podmiotom rekompensaty za utraconą własność.

Ważne dla stanowiska Rzecznika były także doświadczenia płynące z jego działalności. Zwrócono uwagę, że wnioskodawcy niejednokrotnie wskazują, że w wyniku dokonywanych wywłaszczeń doznają oni uszczerbku, który pozostaje w istocie niezrekompensowany przyznanym odszkodowaniem. Dlatego też tylko pełna realizacja zasady korzyści wyrażonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. jest w ocenie Rzecznika zgodna z rzeczywistym brzmieniem ustawy zasadniczej i wyrażonych w niej zasad i wartości.

IV.7003.36.2024