Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Trybunał Konstytucyjny bada wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ws. możliwości nadawania mocy zasady prawnej uchwale Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów 
• Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do tego postępowania, wnosząc o uznanie konstytucyjności zaskarżonego przepisu ustawy o SN
• AKTUALIZACJA: W uzasadnieniu stanowiska RPO zwraca uwagę na pozytywną rolę uchwał SN, które przez ujednolicanie i korygowanie orzecznictwa wzmacniają poczucie bezpieczeństwa prawnego obywateli
• Są one ważnym i pożytecznym instrumentem, umożliwiającym SN efektywne sprawowania nadzoru judykacyjnego nad orzecznictwem sądów powszechnych i wojskowych – pisze Rzecznik
• Pozbawienie SN kompetencji do wydawania uchwał wykładniczych o mocy zasad prawnych zwiększyłoby ryzyko rozbieżności w orzecznictwie samego SN i utrudniłoby mu przeciwdziałanie rozbieżnościom w orzecznictwie sądów powszechnych i wojskowych

Wniosek KRS dotyczy art. 87 par. 1 ustawy o SN. Zgodnie z nim "uchwały pełnego składu SN, składu połączonych izb oraz składu całej izby, z chwilą ich podjęcia, uzyskują moc zasad prawnych. Skład 7 sędziów może postanowić o nadaniu uchwale mocy zasady prawnej". KRS kwestionuje przed TK drugie zdanie  tej regulacji. 

RPO Marcin Wiącek zgłosił udział w tym postępowaniu TK (sygn. akt K 14/23). Wniósł o:

• stwierdzenie, że art. 87 § 1 zd. 2 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1093) jest zgodny z art. 178 ust. 1, art. 183 ust. 1 i art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 7 Konstytucji;
• umorzenie postępowania w pozostałym zakresie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). 

Uzasadnienie stanowiska RPO

RPO podkreśla, że wniosek KRS w istocie zmierza do wyeliminowania istotnej, występującej w Polsce od ponad 100 lat,  instytucji, jaką jest uchwała o mocy zasady prawnej. Co prawda wniosek KRS ogranicza zakres zaskarżenia do zasad prawnych formułowanych przez 7-osobowe składy SN, ale w praktyce stanowią one zdecydowaną większość pośród uchwał tego rodzaju.

Zwraca uwagę na pozytywną rolę uchwał (w tym zasad prawnych) SN, które przez ujednolicanie i korygowanie orzecznictwa wzmacniają poczucie bezpieczeństwa prawnego wśród obywateli. Tymczasem KRS przedstawia uchwały-zasady prawne w czarnych barwach, pisząc o wywoływanych przez nie „zagrożeniach” i „sprzecznościach interpretacyjnych”. Jednocześnie nie wyjaśnia, na czym one konkretnie polegają i jakie szkody, lub inne negatywne konsekwencje wywołały te uchwały.

Rzecznik wskazuje, że możliwość podejmowania uchwał w składzie 7-osobowym pozwala SN sprawnie reagować na niepokojące tendencje w orzecznictwie sądowym. Większość z tych uchwał dotyczy wysoce specjalistycznych zagadnień, związanych ściśle z właściwością izby, w ramach której są podejmowane. Izba podejmuje uchwały jedynie w wyjątkowych przypadkach, w razie powstania rozbieżności wewnątrz tej izby. Podejmowanie uchwał przez połączone izby lub przez pełen skład SN zdarza się jeszcze rzadziej, w sprawach dotyczących interdyscyplinarnych zagadnień związanych z różnymi dziedzinami prawa.

Ograniczenie możliwości podejmowania uchwał do składu izby, połączonych izb lub pełnego składu niepotrzebnie angażowałoby sędziów o określonej specjalizacji do rozstrzygania problemów, które mają znaczenie tylko dla wąsko określonej kategorii spraw. W tym kontekście można powątpiewać np. w sens angażowania sędziów Izby Karnej SN do wyjaśnienia reguł kolejności wpisów do księgi wieczystej, sędziów Izby Cywilnej SN do oceny dopuszczalności odwołania od decyzji Prezesa ZUS do sądu powszechnego albo sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN do rozwiązania problemu zaliczania czasu spędzonego w tymczasowym areszcie na poczet kary pozbawienia wolności.

RPO zauważa, że uchylenie art. 87 § 1 zd. 2 ustawy o SN skutkowałoby koniecznością rozpatrywania wszystkich tych zagadnień w składzie Izby, powiększonych izb lub pełnego składu, co niepotrzebnie wydłużyłoby postępowanie, ze szkodą dla interesów stron.

Uchwały-zasady prawne podejmowane w 7-osobowych składach stanowią ważny i pożyteczny instrument, umożliwiający SN efektywne wywiązywanie się z konstytucyjnego zadania sprawowania nadzoru judykacyjnego nad orzecznictwem sądów powszechnych i wojskowych (zgodnie z wyrażoną w preambule do Konstytucji RP zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych).

Zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP

Uchwały-zasady prawne wiążą jedynie sędziów SN. Sędziowie sądów powszechnych i wojskowych nie są nimi związani. Poglądy SN wyrażone w uchwałach mają istotne znaczenie praktyczne i wpływają one na sądy „jedynie mocą argumentów i autorytetu Sądu Najwyższego”. Zasada niezawisłości sędziowskiej nie przeszkadza w ustanawianiu takich środków.

RPO nie podziela poglądu KRS, że związanie sędziów SN uchwałami-zasadami prawnymi narusza ich niezawisłość. Art. 178 ust. 1 Konstytucji RP formułuje zasadę niezawisłości sędziowskiej, wskazując, że sędziowie „podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”. Uchwały-zasady prawne dokonują interpretacji przepisów Konstytucji RP, ustaw i innych aktów prawnych, więc jako takie jedynie doprecyzowują to, co już wynika z norm prawnych.

Orzekając w sposób zgodny z interpretacją dokonaną w takiej uchwale, skład orzekający SN nie przestaje podlegać tylko Konstytucji i ustawom. Związanie sędziów SN uchwałami-zasadami wynika bowiem z wyraźnego przepisu ustawy, który umożliwia SN wywiązanie się z zadania nadzoru judykacyjnego powierzonego mu przez art. 183 ust. 1 Konstytucji RP.

Orzeczenie wydane wbrew uchwale SN nie jest uznawane za naruszenie prawa, a uchwała-zasada prawna nie tworzy dodatkowego wzorca postępowania, na co zwraca uwagę KRS, lecz konkretyzuje ona wzorce postępowania określone w przepisach prawa. Poza tym Konstytucja RP nie uzależnia niezawisłości sędziego od liczebności składu sądu.

Zarzut naruszenia art. 183 ust. 1 Konstytucji RP

Przepis ten powierza SN zadanie sprawowania nadzoru judykacyjnego nad orzecznictwem sądów powszechnych i wojskowych. Konstytucja RP nie określa instrumentów sprawowania tego nadzoru, pozostawiając ich określenie ustawodawcy. Jednym z narzędzi tego nadzoru jest wydawanie uchwał wykładniczych rozstrzygających poważne wątpliwości co do interpretacji przepisów i przeciwdziałających rozbieżnościom w orzecznictwie.

Pozbawienie SN tej kompetencji znacząco zwiększyłoby ryzyko rozbieżności w orzecznictwie SN, a w konsekwencji utrudniłoby mu przeciwdziałanie rozbieżnościom w orzecznictwie sądów powszechnych i wojskowych.

Z uzasadnienia stanowiska KRS wynika, że w istocie nie kwestionuje ona samej instytucji uchwały-zasad, a jedynie sposób ich wydawania. W ocenie KRS powinny one być wydawane wyłącznie przez pełen skład SN, skład połączonych izb lub izbę.

Zdaniem Rzecznika, wbrew twierdzeniom KRS, z art. 183 ust. 1 Konstytucji RP nie wynika konieczność orzekania in pleno (łac. w całości, w komplecie, w pełnej liczbie). Interpretacja KRS prowadzi do nieracjonalnych rezultatów, bo skoro jej zdaniem nadzór judykacyjny winien być on sprawowany in pleno, to konsekwentnie w pełnym składzie powinny być wydawane nie tylko uchwały, ale także orzeczenia w sprawie skarg kasacyjnych i kasacji. Stoi w sprzeczności z poglądem Rady o dopuszczalności wydawania uchwał-zasad przez izbę SN, która przecież nie stanowi pełnego składu SN.

RPO nie zgadza się również z oceną KRS, wedle której uchwały-zasady prawne są „aktami prawa wewnętrznego”. Są one orzeczeniami dokonującymi abstrakcyjnej interpretacji określonego przepisu prawa budzącego wątpliwości lub będącego przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Nie tworzą nowych przepisów prawa, lecz doprecyzowują istniejące, rozstrzygając kolizje między sprzecznymi normami i objaśniając pojęcia nieostre.

Zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP

Zaskarżony przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, on i jego wcześniejsze odpowiedniki w poprzednich ustawach o SN były stosowane od lat. KRS nie wskazuje zaś, na czym konkretnie ma polegać brak jego precyzji.

Nie można mówić o naruszeniu zakazu domniemywania kompetencji przez SN, skoro nadaje on niektórym swoim uchwałom moc zasady prawnej, działając na podstawie wyraźnego przepisu prawa, jakim jest art. 87 §1  zd. 2 ustawy o SN.

Trudno też zarzucić naruszenie zakazu domniemywania kompetencji parlamentowi, skoro przyjął ustawę zawierającą zaskarżony przepis, korzystając z przysługującej mu szerokiej kompetencji prawodawczej.

KRS bez szerszego wyjaśnienia stwierdza, że organ władzy publicznej nie może przypisywać sobie kompetencji, które konstytucyjnie są zastrzeżone dla innych organów. Zakładając, że Radzie chodzi o przypisywanie sobie kompetencji zastrzeżonych dla innych organów przez SN, pogląd ten jest niespójny. Po pierwsze, z jednej strony KRS wyraźnie dopuszcza możliwość wydawania uchwał-zasad prawnych przez izby i pełne składy SN, a z drugiej strony twierdzi, że ta kompetencja jest zastrzeżona „innym organom”. Po drugie, z jednej strony Rada twierdzi, że wydawanie uchwał-zasad przez SN narusza niezawisłość sędziowską, ale z drugiej strony sugeruje, że możliwe jest ich wydawanie przez bliżej nieokreślone „inne organy”, którym Konstytucja RP ma „zastrzegać” taką kompetencję.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady legalizmu, który KRS uzasadniała tym, że organ władzy publicznej nie może tworzyć norm prawnych o charakterze niedookreślonym, Rzecznik podkreśla, że SN nie tworzy norm prawnych o charakterze niedookreślonym, lecz właśnie dookreśla przepisy prawa, które zawierają pojęcia niedookreślone. Fakt, że zasada prawna obejmuje nie tylko treści wyraźnie w niej wysłowione, ale również to, co z niej logicznie wynika, jest oczywistością, którą trudno kwestionować.

Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP

W ocenie RPO, uchwały wydawane na podstawie art. 87 § 1 zd. 2 ustawy o SN nie tylko nie naruszają, ale realizują zasady pochodne wynikające z zasady państwa prawnego. Uchwały SN niwelują „realne niebezpieczeństwo powstawania rozbieżności interpretacyjnych”, które wiążą się „z oczywistą szkodą dla bezpieczeństwa prawnego, a nawet dla samej zasady państwa prawnego”. Zasadnie podkreśla się w literaturze, że znaczenie uchwał wykracza poza realia konkretnych spraw, oddziałując na całe orzecznictwo i tworząc jednolitą, stabilną linię mającą istotne znaczenie z punktu widzenia standardów zasady państwa prawnego.

Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP

KRS nie wyjaśniła, na czym konkretnie polega naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. ). TK nie może zaś zastępować wnioskodawcy w formułowaniu argumentów na poparcie zarzutów niekonstytucyjności. Dlatego RPO wnosi o umorzenie postępowania w tym zakresie.

Korzystne dla obywateli uchwały SN w składach 7-osobowych

Przez ponad 100 lat działalności SN sformułował setki zasad prawnych, z których zdecydowana większość została podjęta w składach 7-osobowych i miała pozytywny wpływ na usprawnienie obrotu prawnego. Dzięki nim obywatele mogą liczyć na większą przewidywalność i wyższą jakość orzecznictwa sądów powszechnych.

RPO przedstawia też przykłady kilkunastu takich orzeczeń, dotyczących m.in. wolności osobistej osób tymczasowo aresztowanych, ochrony praw majątkowych wierzycieli w stosunkach kontraktowych, konstytucyjnego prawa do wynagrodzenia szkody za bezprawie judykacyjne, podmiotowości prawnej wspólnoty mieszkaniowej, zaskarżalności ostatecznych decyzji ZUS, skarg o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku, czy gwarancje niezawisłości sędziowskiej.

VII.510.71.2023