Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie jest sądem i nie może orzekać w sprawach krajowych, w których zainicjowano postępowanie prejudycjalne
• Została już zawieszona na mocy postanowienia TS UE. Jej działalność po wydaniu środków tymczasowych narusza postanowienie Trybunału 
• Organ - którego niezawisłość i bezstronność budzi zasadnicze wątpliwości z uwagi na okoliczności utworzenia, cechy i sposób powołania jego członków  -nie powinien orzekać w żadnych sprawach
• A powołanie się na "tożsamość konstytucyjną" państwa nie uzasadnia zniweczenia prawa jednostki do niezawisłego sądu

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Trybunałowi Sprawiedliwości w Luksemburgu stanowisko w sprawie pytań prejudycjalnych SN z 15 lipca 2020 r. (sprawa C-509/20 i in.). RPO zaproponował, aby Trybunał udzielił odpowiedzi potwierdzającej.

SN wystąpił z pytaniami w związku z rozpoznawaniem przez Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN wniosków o zabezpieczenie powództwa w sprawach o ustalenie nieistnienia stosunku służbowego sędziego SN. Pozwanymi są osoby mianowane do SN w 2018 r., które wykonując obowiązki sędziów SN, podejmowały czynności w sprawach dotyczących powodów – sędziów sądów powszechnych.

O przekazanie akt tych spraw do Izby Pracy wystąpiła Izba Dyscyplinarna SN, uznając się za właściwą do ich rozpatrzenia. Za właściwą uznała się także druga nowa izba SN – Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Izba Pracy wystąpiła z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi dopuszczalności przekazania akt nowym izbom SN w świetle poważnych wątpliwości, czy spełniają one unijne wymogi „sądu”. Izba Pracy zapytała również o zakres i skutki środków tymczasowych zarządzonych przez TS wobec Izby Dyscyplinarnej, mogą one bowiem stanowić bezwzględną przeszkodę prawną dla przekazania jej spraw. W tym kontekście SN zapytał też o umocowanie w prawie Unii sądu odsyłającego do zarządzenia krajowych środków tymczasowych zakazujących pozwanym sędziom SN orzekania w sprawach z elementem unijnym.

Kilka pytań SN dotyczy także zgodności z prawem Unii "ustawy kagańcowej"  z 20 grudnia 2019 r., zakazującej badania zgodności z prawem mianowania sędziów. Zakaz został umotywowany ochroną „tożsamości konstytucyjnej” państwa członkowskiego. SN zapytał, czy w świetle prawa Unii taki zakaz mieści się w pojęciu „tożsamości narodowej” którą UE ma szanować (art. 4 ust. 2 TEU), jeżeli prowadzi do pozbawienia stron prawa do niezawisłego, bezstronnego sądu ustanowionego na mocy ustawy. SN zapytał też o potrzebę uprzedniego wykorzystania mechanizmu dialogu prejudycjalnego przez organ krajowy w celu skorzystania z klauzuli ochrony tożsamości narodowej.

W stanowisku dla Trybunału Sprawiedliwości, RPO wskazał, że:

1. Sąd krajowy może zdecydować o niedopuszczalności przekazania spraw nowej izbie SN, albo w bezpośrednim zastosowaniu postanowienia TS z 8 kwietnia 2020 r., zawieszającego Izbę Dyscyplinarną (C-791/20 R), albo w oparciu o zasadę pierwszeństwa i bezpośredni skutek unijnej zasady skutecznej ochrony sądowej (art. 19 ust. 1 TUE). Sąd krajowy może również samodzielnie orzec o wszelkich środkach tymczasowych niezbędnych do zapewnienia skuteczności prawu Unii, w tym orzeczeniom Trybunału Sprawiedliwości.
2. Powołanie się przez państwo członkowskie na klauzulę ochrony tożsamości narodowej, nie upoważnia organów tego państwa do samodzielnego odstąpienia do zobowiązań wynikających z prawa Unii. Niezbędne jest przeprowadzenie dialogu konstytucyjnego przez organ krajowy z Trybunałem Sprawiedliwości na podstawie art. 267 TFUE oraz uznanie przez TS dopuszczalności i prawidłowości powołania przez państwo względów tożsamości konstytucyjnej w świetle art. 4 ust. 2 TUE.
3. Interpretacja tożsamości konstytucyjnej państwa członkowskiego nie może naruszać istoty prawa Unii. Wyłączenie sądów krajowych spod wymogów skutecznej ochrony sądowej, może bowiem prowadzić do trwałego, nieusuwalnego osłabienia unijnego porządku prawnego, a także ingeruje w autonomię prawa Unii i niweczy jego jednolite stosowanie oraz pełną skuteczność.

Sprawa zainicjowania pytaniami SN jest częścią procesu badania sposobu mianowania sędziów SN w procedurze ukształtowanej na nowo w 2018 r. W odniesieniu do tych zagadnień RPO przedstawiał już Trybunałowi stanowiska pisemne oraz podczas rozpraw w kilku sprawach, dlatego tym razem odniósł się przede wszystkim do zagadnień nowych, w szczególności:  

• zakresu i skutków zawieszenia Izby Dyscyplinarnej na mocy zarządzenia TS z 8 kwietnia 2020 r.;
• powoływania się przez władze krajowe na ochronę „tożsamości konstytucyjnej” w celu zwolnienia się z unijnych wymogów skutecznej ochrony sądowej;
• ochrony istoty prawa Unii.

Niedopuszczalność orzekania przez Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego

RPO wskazał, że Izba Dyscyplinarna nie jest sądem, o czym orzekł sam Sąd Najwyższy, nie może orzekać w sprawach krajowych, w których zainicjowano postępowanie prejudycjalne.

Aby móc orzekać w sprawach sędziów krajowych, do których właściwości mogą należeć sprawy objęte prawem Unii, Izba Dyscyplinarna sama musi odpowiadać standardom skutecznej kontroli sądowej, a zatem wymogom niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego na mocy ustawy. Odniesienie kryteriów ugruntowanych w orzecznictwie trybunałów luksemburskiego i strasburskiego do Izby Dyscyplinarnej dyskwalifikuje ją jako „sąd”.

Ponadto Izba Dyscyplinarna została już zawieszona na mocy postanowienia TS. Jej działalność po wydaniu środków tymczasowych, narusza postanowienie Trybunału. Zakres środków tymczasowych wymaga oceny samego TS, skoro Izba nadal orzeka w sprawach sędziów, w tym w postępowaniach o uchylenie immunitetu sędziowskiego. Zwrócenie się przez nią o przekazanie akt spraw od Izby Pracy wskazuje z kolei na intencję orzekania także w odniesieniu do statusu nowych sędziów SN, co rodzi dodatkowo problem orzekania in causa sua.

W ocenie RPO zarządzenie TS z 8 kwietnia 2020 r. skutkuje koniecznością wstrzymania czynności Izby Dyscyplinarnej nie tylko w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, lecz również w zakresie innych spraw. Uzasadnienie środków tymczasowych podane przez TS odnosi się do obiektywnej natury Izby, nie zaś cech stron postępowania przed nią. Z tego powodu, jego konsekwencje sięgają dalej i powinny obejmować także inne postępowania prowadzone przez Izbę.

RPO wskazał również, że niezawisłość sędziowska jest gwarancją bezwzględną i niepodzielną. Organ, którego niezawisłość i bezstronność budzi zasadnicze wątpliwości z uwagi na okoliczności, w jakich został utworzony, jego cechy, a także sposób powołania jego członków – nie powinien orzekać w żadnych sprawach. Trudno byłoby racjonalnie przyjąć, że zagrożenie ze strony Izby Dyscyplinarnej występuje w przypadku jedynych tylko postępowań – dyscyplinarnych, a nie ma go w innych. Natura wad związanych z umocowaniem oraz obsadzeniem Izby Dyscyplinarnej sprawia, że organ ten nie daje gwarancji niezawisłości i bezstronności w odniesieniu do wszelkich postępowań przed tą Izbą.

Odnosząc się z kolei do pytania SN o możliwość zarządzenia krajowych środków tymczasowych, RPO wskazał, że unijna zasada skutecznej ochrony sądowej wymaga, aby sąd krajowy miał możliwość zarządzenia każdego środka tymczasowego, który uzna za niezbędny w celu zapewnienia pełnej skuteczności przyszłemu orzeczeniu. Dopuszczalność zarządzenia przez sąd krajowy odpowiednich środków tymczasowych jest przy tym niezależna od tego, czy w prawie krajowym istnieje dla nich właściwa podstawa prawna. Sąd krajowy może w celu ich udzielenia oprzeć się bezpośrednio na traktatowej zasadzie skutecznej ochrony sądowej.

Ochrona tożsamości narodowej a unijne wymogi skutecznej ochrony sądowej

O ile klauzula tożsamości narodowej pozwala ona na ochronę przed ingerencją ze strony prawa Unii najistotniejszych interesów narodowych, stanowiących nienaruszalny trzon państwa, to nie upoważnia państwa członkowskiego do jednostronnego odstąpienia od wiążących wymogów prawa Unii. Jeśli pojawiają się kwestie dotyczące kolizji krajowej tożsamości konstytucyjnej z obowiązkami unijnymi, należy je rozwiązać na drodze dialogu prejudycjalnego z Trybunałem Sprawiedliwości, tak, aby zapobiec naruszeniu obowiązków państwa członkowskiego oraz destrukcji unijnego porządku prawnego.

RPO podniósł, że argument wyłącznych kompetencji państwa członkowskiego w odniesieniu do organizacji wymiaru sprawiedliwości, podnoszony przez władze krajowe, nie jest prawdziwy. O ile bowiem państwa mogą decydować o organizacji krajowego sądownictwa, to czyniąc to mają obowiązek dotrzymać wymogów prawa Unii, tak by wprowadzane rozwiązania nie niweczyły istoty kontroli sądowej.

W istocie nie ma kolizji między tożsamością konstytucyjną RP a wymogami niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego na mocy ustawy. Odwołanie się władz krajowych do potrzeby ochrony tożsamości państwa polskiego ma charakter pozorny i jest czynione instrumentalnie. Służy legalizacji rozwiązań i działań faktycznie niezgodnych z Konstytucją. Unię Europejską i państwa członkowskie łączy bowiem wspólnota zasad i wartości. Gwarancje sądu są zawarte również w polskiej Konstytucji, jak i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Założenia i aksjologia polskiego i unijnego systemu prawnego w zakresie zapewnienia skutecznej ochrony praw jednostek jest zbieżna, i nie da się racjonalnie jednej przeciwstawiać drugiej.

RPO ocenił, że zbadanie rzeczywistych intencji władz krajowych, przyświecających powoływaniu się na klauzulę tożsamości narodowej, w świetle sposobu wprowadzenia i natury zmian w polskim sądownictwie – dezawuuje argumentację odwołującą się do ochrony tożsamości narodowej. Domagając się derogacji gwarancji skutecznej ochrony sądowej, organy krajowe de facto działają wbrew Konstytucji. Za powołaniem się na tożsamość narodową nie stoi bowiem rzeczywista treść konstytucyjna, którą należałoby w tym przypadku chronić.

Pluralizm konstytucyjny i klauzula ochrony tożsamości narodowej jest powoływana przez władze krajowe nie po to, by chronić podstawowe zasady ustrojowe państwa polskiego, ale przeciwnie po to by chronić decyzje organów władzy niezgodne z nimi. Służy uzasadnieniu likwidacji wszelkiej kontroli rządu i zabezpieczeniu się przed oceną dokonywaną na podstawie prawa Unii ze strony, zarówno instytucji Unii, jak również sądów krajowych. Władze krajowe usiłują skorzystać się z klauzuli tożsamości narodowej wbrew jej celowi i funkcji. Ochrona tożsamości konstytucyjnej pozostaje tylko celem deklarowanym, celem rzeczywistym zaś jest ochrona arbitralnych decyzji organów krajowych.

Władze krajowe upatrują przy tym strażnika tożsamości konstytucyjnej RP w Trybunale Konstytucyjnym. Organ dzisiaj noszący tą nazwę, faktycznie nie pełni roli powierzonej mu przez Konstytucję. Był pierwszą instytucją, którą dotknęły zmiany w polskim wymiarze sprawiedliwości. Bezprawna wymiana części sędziów TK, arbitralne dobieranie składów orzekających oraz uznaniowa wymiana członków składów orzekających w trakcie rozpoznawania spraw – pozbawiają Trybunał Konstytucyjny charakteru sądu konstytucyjnego. TK nie gwarantuje rzeczywistej kontroli konstytucyjności prawa, nie gwarantuje również realnej ochrony tożsamości konstytucyjnej. Używany jest natomiast do legitymizowania działań władz politycznych nie znajdujących oparcia w Konstytucji.

Ochrona istoty prawa Unii

RPO wskazał, że odmowa uznania właściwości TS przez rząd RP i polski TK dotyczy centralnego zagadnienia prawa Unii, a uwzględnienie ich żądania pozostawienia procesu nominacji sędziowskich całkowicie poza wymogami prawa Unii, w istocie godzi w samo serce prawa Unii, odbiera jej autonomię, zagraża jednolitości i spójności, dekonstruuje mechanizm samonaprawialności unijnego systemu prawnego.

Sprowadza się do wyłączenia polskiego wymiaru sprawiedliwości spod unijnych wymogów ustanowienia, niezawisłości i bezstronności sądów i sędziów. Gdyby uznać, że konstytutywne cechy sądów nie podlegają standardom unijnym, to już dziś – znaczna część, a w bliskiej przyszłości – być może całość sądownictwa polskiego, nie będzie spełniać wymogów prawa Unii. Doprowadzi to do usunięcia z unijnego porządku prawnego jego istotnego elementu – zdolności zabezpieczania go. Skoro prawo Unii kreuje uprawnienia dla podmiotów prywatnych, są one równocześnie uprawnione do ich ochrony, zgodnie ze standardami porządku prawnego, który te uprawnienia kreuje. Bez spełnienia tych wymogów sądy nie będą mogły orzekać o uprawnieniach jednostek objętych prawem Unii.

VII.510.139.2020