Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zmniejszenie liczby godzin nauki religii w szkołach, niepoprzedzone działaniami dostosowawczymi i osłonowymi, może rodzić wątpliwości w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony pracy
• Przy wydawaniu rozporządzenia w tej sprawie należało zachować stosowne okresy przejściowe oraz zapewnić ochronę praw nauczycieli religii
• A regulacje prawne określające zasady korzystania z wolności sumienia i religii stanowią materię ustawową, wobec czego nie mogą ich regulować akty wykonawcze do ustawy
• Z uwagi na zastrzeżenia, które wywołuje kwestia rozporządzeń regulujących naukę religii w szkołach, RPO Marcin Wiącek prosi minister edukacji Barbarę Nowacką o stanowisko

Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o systemie oświaty minister właściwy ds. oświaty i wychowania w porozumieniu z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych określa w rozporządzeniu, warunki i sposób wykonywania przez szkoły nauki religii. 

Prawo do nauki religii w szkole publicznej jest elementem wolności sumienia i religii (art. 53 Konstytucji). Regulacje prawne określające zasady korzystania z tej wolności stanowią materię ustawową; nie mogą ich regulować akty wykonawcze do ustawy. Nie powinno to być tym bardziej rozporządzenie oparte na blankietowym upoważnieniu ustawowym, niezawierającym wytycznych dotyczących treści rozporządzenia.

Dlatego art. 12 ust. 2 u.s.o. budzi zasadnicze wątpliwości konstytucyjne, gdyż przekazuje do uregulowania w rozporządzeniu materie, które powinny znaleźć się w ustawie. W związku z tym zasadne jest rozważenie, które z uregulowań obecnie ujętych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 12 ust. 2 u.s.o. powinny znaleźć się w ustawie, a które – jako materie niemające bezpośredniego związku z korzystaniem z wolności sumienia i religii – mogą pozostać w rozporządzeniu.

Omawiany przepis ustawy pochodzi sprzed wejścia w życie Konstytucji RP, która w znaczący sposób zmodyfikowała zasady systemu źródeł prawa. O ile przed wejściem w życie Konstytucji tego typu przepisy upoważniające mogły być, pod pewnymi warunkami, uznane za dopuszczalne, o tyle aktualnie konieczne jest przeniesienie przynajmniej części regulacji do ustawy.

Ponadto art. 12 ust. 2 u.s.o. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z nim rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W doktrynie przyjmuje się, że niespełniające standardów Konstytucji są ogólnikowe dyspozycje z upoważnienia ustawowym, w rodzaju: "określi zasady", "określi tryb", jeśli z samej ustawy nie wynika, o jakie zasady czy tryb miałoby chodzić. Warunek szczegółowości upoważnienia powoduje, że nie wystarczą ogólnikowe deklaracje co do samej idei przyszłej regulacji przy braku wyraźnych ram merytorycznych dla prawodawcy wykonującego ustawę.

Ustawodawca powinien przestrzegać zakazu stanowienia upoważnień blankietowych, czyli takich, które pozostawiają zbyt szeroki margines swobody regulacyjnej autorowi rozporządzenia i które tworzą ryzyko, że treść rozporządzenia nie będzie zachowywała niezbędnego związku z celem i tematyką ustawy. Wymóg ten ma przeciwdziałać przekształceniu rozporządzenia w akt samoistny.

Tymczasem art. 12 ust. 2 u.s.o. nie zawiera żadnych wytycznych, którymi powinien kierować się organ wydający rozporządzenie. Także porównanie art. 12 ust. 2 choćby z innymi przepisami w tejże ustawie pokazuje, że brakuje w nim wyszczególnienia, jakie aspekty powinny zostać uwzględnione w rozporządzeniu w sprawie lekcji religii. Jest zatem ryzyko, że wszelkie zmiany dotyczące organizacji lekcji religii mogą być skutecznie kwestionowane tylko z tej przyczyny, że upoważnienie ustawowe nie odpowiada standardom art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Niezależnie od tych generalnych uwag, RPO wskazuje, że przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie art. 12 ust. 2 u.s.o. należało zachować stosowne okresy przejściowe oraz zapewnić ochronę praw nauczycieli religii.

Zmniejszenie liczby godzin religii, niepoprzedzone działaniami dostosowawczymi i osłonowymi, może rodzić wątpliwości w kontekście zasady ochrony pracy wynikającej z art. 24 Konstytucji RP. 

Problem ten RPO przedstawił w wystąpieniu do MEN z 10 czerwca 2024 r. Zawierało ono pytanie, czy przed przystąpieniem do pracy nad rozporządzeniem MEN oszacowało, ile osób może z tego powodu stracić pracę, oraz czy rozważane były jakiekolwiek okresy przejściowe albo mechanizmy pomocowe dla tych nauczycieli.

W odpowiedzi resortu wskazano: "Wejście w życie projektowanego rozporządzenia z dniem 1 września 2024 r. nie oznacza konieczności wprowadzenia zmian w stanie zatrudnienia nauczycieli religii i etyki. Nowe rozwiązania organizacyjne dotyczące łączenia uczniów w grupy międzyoddziałowe i międzyklasowe, zgodnie z nowym brzmieniem nowelizowanego przepisu § 2 w zakresie zmienianego ust. 1 i dodawanych ust. 1a-1c, mogą natomiast być wykorzystane, gdy zaistnieją określone przesłanki, np. trudności w zatrudnieniu nauczyciela religii czy etyki lub obciążenie tego nauczyciela dużą liczbą godzin ponadwymiarowych. Zmiany dotyczące ruchów kadrowych w szkole podejmuje dyrektor szkoły jako kierownik zakładu pracy dla zatrudnionych w danej jednostce nauczycieli. Zakłada się racjonalność działania dyrektora, który korzystając z nowych rozwiązań w zakresie organizowania nauki religii w szkole zobowiązany jest jednocześnie do przestrzegania przepisów ogólnych prawa pracy oraz szczególnych uprawnień i ochrony, jakie posiadają nauczyciele zatrudnieni na podstawie przepisów ustawy – Karta Nauczyciela".

Uwagi zgłoszone podczas prac nad projektem rozporządzenia zostały częściowo uwzględnione. Należy jednak zauważyć, że kolejne rozporządzenie Ministra Edukacji z 17 stycznia 2025 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach, wywoła poważniejsze konsekwencje, skoro od 1 września 2025 r. liczba lekcji religii zostaje zmniejszona do jednej w tygodniu. 

Stowarzyszenie Katechetów Świeckich (SKŚ) szacuje, że liczba tych katechetów, którzy stracą pracę na początku nowego roku szkolnego, będzie wyższa niż podawane przez resort 10 tysięcy. Część będzie miała zaś drastycznie ograniczony wymiar zatrudnienia.

Do Biura RPO wpływały skargi katechetów, którzy informowali, że w czasie przewidzianym na wprowadzenie zmian w szkołach nie są w stanie uzupełnić swoich kwalifikacji ani zdobyć nowych, tak aby np. uczyć nowych przedmiotów. Prowadzi to do powstania w tej grupie zawodowej poczucia dyskryminacji, braku zrozumienia i niedoceniania ich pracy przez społeczeństwo, zwłaszcza przez władze państwa odpowiedzialne za politykę oświatową.

VII.7037.199.2025