Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W 2026 r. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich po raz pierwszy realizowało obowiązki sprawozdawcze wynikające z ustawy o ochronie sygnalistów, sporządzając zbiorcze sprawozdanie dotyczące zgłoszeń zewnętrznych i przekazując je Sejmowi, Senatowi i Komisji Europejskiej
• W związku z realizacją tego zadania RPO dostrzegła zagadnienia i problemy mogące mieć istotne znaczenie dla procesu zbierania danych oraz sporządzania sprawozdań. Dotyczyły one w szczególności treści przepisów ustawy o ochronie sygnalistów oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lipca 2025 r. w sprawie wzoru formularza sprawozdania zawierającego dane statystyczne dotyczące zgłoszeń zewnętrznych
• Szczególnie istotny jest fakt, że zakres danych zbieranych przez Komisję Europejską nie pokrywa się w pełni z informacjami objętymi sprawozdaniami organów publicznych składanych do RPO na podstawie ustawy o ochronie sygnalistów

Rzecznik praw obywatelskich Sylwia Gregorczyk-Abram przedstawiła Ministrze Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uwagi na temat stosowania przepisów dotyczących obowiązków sprawozdawczych związanych ze zgłoszeniami zewnętrznymi, które ciążą na RPO i organach publicznych

Po pierwsze RPO wskazała na faktyczne oczekiwania Komisji Europejskiej dotyczące sprawozdawczości na potrzeby unijnej dyrektywy o ochronie sygnalistów. Dane statystyczne dotyczące zgłoszeń zewnętrznych przekazywane są przez państwa członkowskie Komisji Europejskiej poprzez wypełnienie przygotowanego formularza zawierającego szczegółowe pytania. Rzecznik w wystąpieniu zwróciła uwagę, że treść pytań zawartych w formularzu KE znacznie wykraczała poza zakres danych, które organy publiczne przekazały Rzecznikowi. Konieczna jest więc zmiana zakresu informacji pozyskiwanych od organów publicznych, polegająca na uwzględnieniu także informacji na temat dziedzin prawa, których dotyczą zgłoszenia sygnalistów i prowadzone na ich podstawie postępowania. Zbieranie tych informacji jest niezbędne do realizacji ciążącego na Polsce obowiązku sprawozdawczego. Jednocześnie wskazana zmiana umożliwi realną ocenę skuteczności mechanizmu zgłaszania naruszeń prawa w poszczególnych obszarach oraz może stanowić impuls do wprowadzania zmian dotyczących zakresu zastosowania tego mechanizmu. Przyczyni się również do lepszej identyfikacji obszarów szczególnie narażonych na naruszenia prawa w Polsce.

Zdaniem Rzecznika, celowe jest także dostosowanie terminów sprawozdawczych określonych w ustawie o sygnalistach do tegorocznego terminu wyznaczonego przez Komisję, tj. 15 maja. Należy podkreślić, że organy przygotowują swoje sprawozdania w oparciu o prowadzone rejestry zgłoszeń zewnętrznych, co znacznie usprawnia realizację obowiązku sprawozdawczego.

Po drugie RPO zwróciła też uwagę na inne problemy związane ze stosowaniem przepisów dotyczących sprawozdań na temat zgłoszeń zewnętrznych. W wielu sytuacjach pojawiały się wątpliwości związane ze zidentyfikowaniem się określonego podmiotu jako organ publiczny, co stanowi wyraźny dowód na niejasność przepisu określającego definicje organu publicznego i działań następczych. Tylko 6,4 % sprawozdań spośród wszystkich nadesłanych wykazały przyjęcie choć jednego zgłoszenia. Na tej podstawie można wnioskować, że niektóre z podmiotów, które złożyły sprawozdania do RPO uznały, że stanowią organy publiczne jedynie w związku z faktem, że mieszczą się w jednej z grup podmiotów wymienionych w art. 2 pkt 6 ustawy, pomijając zupełnie kwestię weryfikacji swojej właściwości do możliwości podjęcia działań następczych w dziedzinach wskazanych w ustawie o ochronie sygnalistów. Jako przykład można wskazać sprawozdania, które wpłynęły do Rzecznika od takich podmiotów jak szkoły publiczne, biblioteki, instytucje kultury takie, jak opery i muzea, czy domy pomocy społecznej, których właściwość mieści się w dziedzinach wymienionych w art. 3 pkt 1 u.o.s. ale możliwość podjęcia działań następczych może budzić wątpliwości.

Wystąpiły także rozbieżności dotyczące tego, które wpływy uznawane są za zgłoszenie podlegające wpisowi do rejestru zgłoszeń oraz wykazaniu w rocznym sprawozdaniu kierowanym do Rzecznika. W ocenie RPO należy uznać, że jeśli określony wpływ nie zawiera informacji o naruszeniu prawa uzyskanej w kontekście związanym z pracą i dotyczącej jednej z dziedzin wskazanych w art. 3 ustawy, to nie podlega wpisowi do rejestru. Część organów stosuje jednak interpretację zakładającą, że wszystkie wpływy dokonane za pośrednictwem kanałów dedykowanych do przyjmowania zgłoszeń, powinny być wykazane w rejestrze zgłoszeń oraz w sprawozdaniu.

Kolejne dostrzeżone rozbieżności polegają na różnej ocenie przez poszczególne organy kwestii uwzględniania w rejestrach i sprawozdaniach zgłoszeń wpływających nie bezpośrednio od sygnalisty, ale przekazanych według właściwości przez inne organy publiczne lub przez RPO. Powoduje to ryzyko podwójnego wykazywania niektórych zgłoszeń oraz trudności w ustaleniu, na podstawie ilu z nich wszczęto postępowania.

Po trzecie RPO podniosła wątpliwości dotyczące brzmienia art. 19 ust. 5 ustawy o RPO, który przewiduje, że Rzecznik raz na dwa lata przekazuje Sejmowi i Senatowi sprawozdanie z wykonania ustawy o ochronie sygnalistów. Przepis ten stanowi superfluum względem treści art. 212 Konstytucji RP, który przewiduje, że Rzecznik Praw Obywatelskich corocznie informuje Sejm i Senat m.in. o swojej działalności. Wskazane sprawozdanie powinno ograniczać się jedynie do działalności Rzecznika, który nie jest informowany przez inne podmioty na temat prowadzonych postępowań dotyczących zgłoszeń, ani nie posiada instrumentów umożliwiających sporządzenie dokumentu opisującego stan wykonania ustawy o ochronie sygnalistów we wszystkich jej aspektach.

Wątpliwości budzi posłużenie się w treści ustawy zwykłej wyrażeniem „sprawozdanie”, w sytuacji, gdy – stosownie do art. 212 Konstytucji RP – Rzecznik przedkłada parlamentowi „informację”. Rzecznik odpowiada przed Sejmem jedynie w granicach wyznaczonych Konstytucją, która przewiduje, że nie składa sprawozdania, które miałoby podlegać jakiejkolwiek politycznej ocenie Sejmu czy Senatu, lecz informuje o swojej działalności.

Mając na uwadze wszystkie te kwestie, Rzecznik zwróciła się więc do minister Agnieszki Dziemianowicz-Bąk z prośbą o rozważenie inicjatywy ustawodawczej mającej na celu zmianę przepisów ustawy o ochronie sygnalistów umożliwiającą pełną realizację obowiązku sprawozdawczego względem Komisji Europejskiej.

ZdS.564.63.2026